עובד ציבור
עובד ציבור או עובד מדינה הוא מי שמועסק בכל מוסדות הממשל, להוציא שירות צבאי. עובד ציבור הוא אדם העובד במגזר הציבורי, במשרדי הממשלה או ברשויותיה ובשלטון המקומי. המשרתים בצבא אינם נכללים בגדר עובדי ציבור.
מתוקף הסמכות הממשלתית שניתנת לעובדי הציבור רבים, ומתוך מערכת היחסים הייחודית בין עובדי הציבור רבים לשלטון, במקרים רבים ישנה חקיקה מיוחדת המתייחסת באופן פרטני לעובדי ציבור.
מאפיינים
בעולם אין הגדרה אחידה לעובד ציבור, והיא משתנית ממדינה למדינה. כך למשל, בבריטניה, רק עובדי הממשל המוגדרים כ"עובדי המלכה" (באנגלית: Crown employees) מוגדרים כעובדי ציבור ואילו עובדי זרועות שלטון אחרות, כך למשל עובדי השלטון המקומי, אינם עובדי ציבור. חקר השירות הציבורי הוא חלק מן המינהל הציבורי.
במרבית ההגדרות במדינות השונות, עובדי ציבור לא נבחרים על ידי הציבור אלא מונו לרוב על סמך התאמתם המקצועית, ומשך תעסוקתם אמור לשרוד שינויים בהנהגה הפוליטית. בהגדרתם, עובדי ציבור מספקים שירותים למדינה ולציבור הרחב.
היסטוריה
סין הקיסרית
המקור של עובדי הציבור בגרסתם המריטוקרטית המודרנית עשוי להקשר אל המבדקים האימפריאלים של סין הקיסרית. המבדקים האימפריאלים היו מבוססים על כשרון ונועדו לבחור מבין המועמדים את המתאימים ביותר למשרות הביורוקרטיות של המדינה - זאת בניגוד לתרבויות אחרות באותה תקופה, שבהן היה נהוג למנות עובדי ציבור על בסיס מעמד או קאסטה. למערכת הביורוקרטית החדשנית הזו הייתה השפעה עצומה על החברה והתרבות בסין הקיסרית, והייתה אחראית באופן ישיר על יצירת מעמד של ביורוקרטים-מלומדים שאינם בעלי ייחוס משפחתי.
המבדקים האימפיארלים התפתחו בהדרגה. לפני פיתוחם, המינויים המקוריים לביורוקרטיה התבססו על חסותם של אריסטוקרטים. בתקופת שושלת האן, הקיסר וו הקים את מערכת הקיאו-ליאנית שבה הממונים המליצו על העובדים המתאימים ביותר לתפקיד מסוים. בתחומי הממשל, בייחוד בצבא, המינויים התבססו אך ורק על הכשרון. זו הייתה גרסה ראשונית של הבחינות האימפריאליות - נקודת מעבר בין תרבות בה תפקידים עוברים בירושה וחסות לתרבות בה תפקידים נקבעים על ידי כשרון. בתקופת מעבר זו, פקידים מקומיים היו בוחרים את המועמדים לתפקיד, והם היו עוברים בחינה בבקיאותם בקלאסיקות הסיניות. לאחר נפילת שושלת האן, הביורוקרטיה הסינית נסוגה למערכת מבוססת-כשרון למחצה, הידועה כמערכת תשע הדרגות.
המגמה התהפכה במהלך שושלת סווי הקצרה (581-618), שיזמה מינויים לעבודה בשירות המדינה באמצעות בחינות והמלצות בכתב. המערכת הראשונה של השירות הציבורי הוקמה על קיסרי האימפריה. שושלת טאנג שירשה את סווי (618-907) אימצה את אותם אמצעים לדירוג ומיון עובדי ציבור, והסתמכה בהדרגה על המלצות אריסטוקרטיות ויותר ויותר על קידום מקצועי המבוסס על תוצאות הבחינות בכתב. שיטת הבחינות שוכללה באינטנסיביות בתקופת שלטונו של וו דזה טיין.
בתאוריה, מערכת השירות הציבורי הסינית הייתה אמורה לספק את אחד הכלים המרכזיים לניידות חברתית בחברה הסינית, אולם בפועל, בעקבות דרישות הזמן התובעניות של תהליך הלימודים לבחינה, לרוב התאפשר רק לבני האצולה לבצע אותה. הבדיקה בחנה את יכולותיו של המועמד לשנן את ארבעת הספרים וחמש הקלאסיקות של הקונפוציאניזם ואת יכולתיו של המועמד להלחין שירים באמצעות חוקים קבועים וקליגרפיות. בשלהי המאה ה-19, השיטה נתקלה בביקורת הולכת וגוברת בתוך סין, והיא בטענות שהבדיקה אינה משקפת את יכולתו של המועמד לשלוט היטב, ושהיא נותנת עדיפות לסגנון על פני תוכן ומקוריות. המערכת בוטלה בסופו של דבר על ידי ממשלת צ'ינג ב-1905 כחלק מחבילת הרפורמה שהנהיגה הממשלה.
שיטת העבודה הציבורית הסינית זכתה לעיתים קרובות לתשבחות והתפעלות מהפרשנים האירופיים של המאה ה-16 ואילך.
עבודה ציבורית בעת המודרנית
במאה ה-18, בתגובה לשינויים הכלכליים וצמיחתה של האימפריה הבריטית, התרחבה ביורוקרטיה של מוסדות כגון משרד העובדים הבריטי ומנהלת הצי המלכותי הבריטי. לכל אחד מהם הייתה מערכת משלו, אבל באופן כללי, הצוות מונה באמצעות חסות או זכות שנבעה ממעמד או מכסף. עד המאה ה-19, נעשה ברור יותר ויותר כי המערכות הקיימות לא מצליחות לעמוד בסטנדרטים ובציפיות שהציבו להם בחברה.
כבר במהלך המאה השמונה-עשרה מתועדות תכתובות בבריטניה המפליאות בשבחיה של מערכת המבדקים הסינית. אחדים מאנשי הרוח הבריטים הרחיקו לכת עד כדי כך שדחקו בהנהגה האנגלית לאמץ מערכת דומה. בצעד לכיוון זה נקטה חברת הודו המזרחית הבריטית בשנת 1806. באותה שנה הקימה חברת הודו המזרחית מכללה ליד לונדון, במטרה להכשיר ולבחון את המועמדים לניהול שטחי החברה בהודו . המחשבה מאחורי הקמת המכללה באה, במידה ניכרת, בהשראת אנשי חברת הודו המזרחית אשר עבדו בתחנת הסחר בקנטון שבסין (כיום גואנגג'ואו). הבחינות לשירות הציבורי ההודי - מונח שטבעה החברה - הוכנסו בשנת 1829.
המאמצים הבריטיים לרפורמה הושפעו ממערכת הבחינות האימפריאלית ומערכת המריטוקרטיה של סין. תומאס טיילור מדוס, הקונסול הבריטי בגואנגג'ואו, טען בטענותיו על "אנשי ואנשי סין" שפורסמו ב-1847, כי "משך הזמן הארוך של האימפריה הסינית הוא אך ורק הודות לממשלה הטובה שמקודמת בעקביות על ידי אנשי כישרון וזכאים בלבד", וכי על הבריטים לבצע רפורמה בשירות הציבורי שלהם על ידי הפיכתו למערכת מריטוקרטית.
בשנת 1853 הזמין ויליאם גלאדסטון, שר האוצר של בריטניה, בדיקה במטרה לקבל חוות דעת חיצונית על מערכת שירות המדינה. בהשפעת המבדקים האימפריאלים הסיניים, דו"ח המסקנות של חוות הדעת קבע ארבע המלצות עיקריות: גיוס העובדים צריך להיות על בסיס הכשרון שנקבע באמצעות בדיקה תחרותית ; על המועמדים להיות בעלי השכלה כללית מוצקה כדי לאפשר העברות בין-מחלקות ; המתגייסים צריכים להיות מדורגים בהיררכיה וכי קידום צריך להיות באמצעות הישג, ולא "העדפה, חסות או רכישת הקידום" ; צריכה להיות חלוקה ברורה בין העובדים האחראים לעבודה השגרתית ("מכנית") לבין העוסקים בגיבוש מדיניות ויישומה במעמד "מנהלי".
הדו"ח היה מתוזמן היטב, משום שתוהו ובוהו ביורוקרטי במהלך מלחמת קרים גרם לתביעה רחבה לשינויים. מסקנות הדו"ח יושמו מיד, ושירות ציבורי קבוע, נייטרלי מבחינה פוליטית, החל לפעול בשירות המדינה של הוד מלכותה. ב-1855 הוקמה גם נציבות שירות המדינה כדי לפקח על גיוס פתוח לציבור וסיום תופעת הפטרונות במגזר הציבורי. רוב ההמלצות האחרות של הדו"ח יושמו גם הן במהלך מספר שנים.
המודל נשאר יציב בבריטניה במשך כמאה שנים, ותרם להישגים בהפחתת שחיתויות, מתן שירותים ציבוריים (גם תחת לחץ של שתי מלחמות עולם), ובהתמודדות יציבה של המערכת במהלך שינויים פוליטיים. למודל השירות הציבורי שאימצו הבריטים הייתה השפעה בינלאומית גדולה והשיטה החדשה הותאמה למקומות השונים בחבר העמים הבריטי.
במהלך תקופת הזמן הזו, ג'ורג' פנדלטון דחף לרפורמה של שירות ציבורי מודרני בארצות הברית, ובמפנה המאה ה-20 כמעט כל הממשלות המערביות יישמו רפורמות דומות.
עובדי הציבור בישראל
בישראל נהגו לכנות את עובדי הציבור: עובדי המדינה, וכך גם התאגדותם המקצועית נקראת הסתדרות עובדי המדינה, המעידה על עצמה[1] שתפקידיה השונים כוללים הגנה על זכויותיהם המקצועיות והסוציאליות של חבריה ; ניהול משא ומתן עם מעסיקים ; שיפור תנאי שכרם, תנאי העסקתם וקידום האינטרסים המקצועיים שלהם ; חתימה על הסכמי עבודה קיבוציים כלליים ומיוחדים ודאגה ליישומם ועוד.
חלק מעובדי הציבור בישראל חברים ההסתדרויות שונות, לדוגמה, מורים וגננות רבים חברים בהסתדרות המורים. חלק מעובדי הציבור מיוצגים גם על ידי הסתדרות העובדים הכללית החדשה.
בשנת 1953 פורסם תקנון שירות המדינה, קובץ הוראות וכללים המסדיר את ניהולו של שירות המדינה בישראל בתחום משאבי האנוש והמפרט את זכויותיהם וחובותיהם של עובדי המדינה.
לצורך טיפוח עובדי המדינה בישראל ואיגודם לגוף משפטי הוקמה 'החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה'. כיום החברה פועלת תחת קבוצת הראל השקעות, למתן ביטוח קבוצתי בתחומי הבריאות ביטוח החיים ועוד.[2] לעובדי המדינה יש קרן השתלמות ייחודית, וגם הטבות שהם יכולים לקבל מבנק יהב, בעבר הבנק שטיפל בלעדית בעובדי המדינה.[3][4]
בבאר שבע הוקמה שכונת עובדי-המדינה.[5][6]
פנסיה לעובדי הציבור בישראל
בקרב עובדי המדינה של ישראל נהוג היה מנגנון של פנסיה תקציבית.
ב-3 במרץ 1999 נחתם הסכם קיבוצי, למעבר מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת בשירות הציבורי. בשנת 2001 נפסקה הקליטה למסלול הפנסיה התקציבית בשירות המדינה. גם עובדים אשר נקלטו במסלול של פנסיה תקציבית התחילו להפריש סכומים מסוימים לקרן הפנסיה, באחוזים הולכים וגדלים (אך נמוכים במידה ניכרת מהנדרש); בצה"ל, חיילים אשר התחייבו לשירות קבע החל משנת 2004, משתייכים למסלול הפנסיה הצוברת. אך יחד עם זאת, גופים כמו חברת החשמל ומקורות ממשיכים ליהנות מהטבות פנסיוניות הדומות - ולעיתים אף זהות - למנגנון התקציבי.
נכון לשנת 2016, כוללת הפנסיה התקציבית של ישראל התחייבות בסך 746 מיליארד שקל, והסכום המשולם מדי שנה עומד על 21 מיליארד שקל (כולל המערכת הביטחונית)[7].
עובדי ציבור בחקיקה
אחריות משפטית של עובדי הציבור
ערכים מורחבים – אחריות רשויות ציבור ועובדי מדינה
ככלל, דיני הנזיקין מסדירים את מערך היחסים בין פרטים. באופן מסורתי, המדינה נהנתה מחסינות מוחלטת כאשר פעולותיה גרמו נזק לפרט. לדוגמה, בעבר, במקרה בו רשות ציבורית לא סימנה כראוי בורות שנוצרו במסגרת שיפוצים שערכה בכביש, אדם שנפל לתוך בור ונפגע לא היה יכול לתבוע את המדינה תביעה נזיקית.
עם הזמן והשינויים במציאות הכלכלית, הגישה לפיה "the king can do no wrong" השתנתה, וכיום קיימת האפשרות לתבוע בנזיקין את המדינה ואת עובדי רשויות הציבור. עם זאת, עדיין קיימות הגבלות ייחודיות לתביעות כנגד המדינה.
מבחינת עובדי הציבור, עולה השאלה מהי חבותם של עובדים אלה כאשר פעולה שהם עושים במסגרת עבודתם מסבה נזק. דוגמה שממחישה סוגיה זו היא המקרה של תביעה אישית כנגד שוטר, בטענה שמעצר שביצע היה מעצר שווא. בתשובה לשאלה מי אחראי למעשה העובד, קיימות שתי אפשרויות: המעסיק שלו, כלומר המדינה, או העובד עצמו. להחלטה אודות הטלת האחריות יש השלכות על תפקוד הרשות ועובדיה. לשם חידוד הסוגיה נציג תחילה את סוגי האחריות השונים שניתן להטיל על הרשות, בגין מעשי עובדיה:
- אחריות שילוחית – מצב שבו מתרחבת אחריות העובד גם אל הרשות.
- אחריות אישית – מצב שבו מיוחס מעשה העובד לרשות.
במציאות חוקית שבה דוקטרינת האחריות המרכזית היא שילוחית, הרשות תישא באחריות נזיקית בפחות מקרים. בעבר, הכלל במשפט הישראלי, בדומה לזה שהיה נהוג במשפט האנגלי, היה שעובדת היותו של אדם עובד ציבור אינה פוטרת אותו מאחריות בנזיקין, ועל עובדים הוטלה אחריות אישית בגין נזקים שגרמו. עם זאת, החקיקה המסדירה את הנושא השתנתה, והורחבה האחריות האישית של המדינה.
חקיקה פרטנית לעובדי ציבור
מתוקף הסמכות הממשלתית שניתנת לעובדי הציבור רבים, ומתוך מערכת היחסים הייחודית בין עובדי הציבור רבים לשלטון, במקרים רבים ישנה חקיקה מיוחדת המתייחסת באופן פרטני לעובדי ציבור.
חוק ניגוד העניינים מתייחס בחומרה לעובדי ציבור, כך שכאשר עובד ציבור פועל במצב של ניגוד עניינים (הקרוי גם 'ניגוד אינטרסים'), הדבר עלול לקיים את יסודות עבירת הפרת אמונים, או עבירת שוחד.
תקיפת עובד ציבור, למשל, חמורה יותר מתקיפה "רגילה", מכיוון מבחינה משפטית מעשה זה כמוהו כתקיפת הרשות בה הוא עובד מכיוון שהוא מייצג אותה ופועל בשמה[8].
העלבת עובד ציבור הינה עבירה, המספקת לעובדי הציבור הגנה מיוחדת מעבר להגנה הסטנדטית של כלל האזרחים הזוכים, למשל, להגנה בהתאם לחוק איסור לשון הרע.
בהלכה העוסק בלשון הרע, ישנה במקרים מסוימים הבחנה ספציפית בין מקרים כלליים של לשון הרע, לבין אלו הנעשים לגבי עובדי ציבור. מבחינת ההלכה, מי שמבזה עובד ציבור באותם המקרים, למעשה מבזה את כל בעלי אותו תפקיד. לשון הרע שכזאת חמורה יותר, ואפילו מחילה של הנפגע הישיר לא תוכל להועיל למשמיץ.
במשפט האנגלי אשר היה נהוג בארץ בתקופת המנדט הבריטי, וכיום מוכר בתור המשפט המקובל, ישנן תקנות הקובעות כיצד למנות עובדי ציבור, לדוגמה שיטת החקיקה המכונה דבר המלך במועצה.
במשפט האנגלי העוסק בעונשי פיצויים ישנן הבחנות בין עונשי פיצויים ישנה הבחנה בחוק בין פיצויים שיהיה על אזרח רגיל לשלם, לעומת עובד ציבור.
אתיקה של עובדי ציבור
פעמים רבות נדרשים עובדי ציבור להכפף לקוד אתי המגדיר מה ראוי ולא ראוי במסגרת תפקידם. הקוד האתי מותאם אישית לכל מקצוע, והתנהגות שלא בהתאם לקוד האתי היא לאו-דווקא אינה חוקית, אך בכל אופן נחשבת ללא-ראויה למקצוע, ועשויה לגרור עונשים מקצועיים שונים.
דוגמאות לקוד האתי לעובדי הציבור בישראל ניתן למצוא בהנחייה למורים לא לנצל את מעמדם לשם הפעלת לחץ פוליטי או השפעה מפלגתית על תלמידיו[9], או חובת גילוי ניגודי עניינים או הגבלה על קבלת מתנות לחברי כנסת[10].
דוגמה שנויה במחלוקת לנושא, התקיימת בצרפת שבה מרצים באוניברסיטה ציבורית הינם עובדי ציבור, ומכיוון שכך מצופה מהם, במהלך עבודתם, להתנהג באופן נייטרלי אשר לא יבטא צידוד בעמדה פוליטית מסוימת או בהשקפה דתית. אולם, החופש האקדמי של מרצים באוניברסיטאות הוא עקרון יסוד המוכר על ידי חוקי הרפובליקה הצרפתית, כפי שנקבעו על ידי המועצה המחוקקת. במקרה זה, התוצאה של הקונפליקט בין הערכים היא, שעל פי החוק באשר להשכלה גבוהה בצרפת, פרופסורים מן המנין ופרופסורים חברים, חוקרים ומורים זכאים לחירות מוחלטת ונהנים מחופש הדיבור במהלך מחקריהם ופעילות ההוראה, בהנחה שיכבדו את הוראות החוק ואת עקרונות הסובלנות והאובייקטיביות.
עובדי ציבור וקשרי הון שלטון
- ערכים מורחבים – קשרי הון-שלטון#הסברים תאורטיים לתופעה
ישנן תאוריות שונות סביב היווצרות קשרי הון שלטון, חלקן רואות קשר בין התנהגותם של עובדי ציבור בעלי כוח, לבין התחזקות התופעה. למשל, המעברים התכופים של בכירי משרד האוצר ופקידי רגולציה בכירים אל השוק הפיננסי הפרטי, הם אחד הגורמים המוזכרים פעמים רבות בתקשורת כסממן של הון שלטון.
כחלק מהמלחמה העולמית במגמה, נחתמה ב-1997 אמנת הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי בדבר מלחמה בשוחד של עובדי ציבור זרים בעסקאות בינלאומיות, במטרה לפתח אווירה הוגנת ושיוויונית של עסקים בינלאומיים.
בנוסף, כדי להפחית תופעות של ניגוד עניינים, נהוגה בישראל ובמקומות רבים בעולם תקופת צינון על משרות ציבור מסוימות. במקרים אלו כאשר עובד הציבור מסיים את תפקידו, עליו לחכות פרק זמן נקוב לפני שיוכל להתמנות למשרה אשר עלולה להיתפס כקשורה בניגוד-עניינים לתפקידו הציבורי הקודם.
ישנן כמה תשובות אפשריות שהציעו חוקרים לשאלה 'כיצד נוצרים קשרי הון ושלטון'. חלקן רואות בהתנהגויות מסוימות של עובדי ציבור כאחד הגורמים לתופעה.
הגישה התרבותית להיווצרות קשרי הון ושלטון
הגישה התרבותית מסבירה את קיומם של קשרי הון-שלטון באמצעות ניתוח מערכת הערכים והנורמות של החברה. השחיתות בכלל וקשרי הון-שלטון בפרט קיימים בחברות שנותנות לגיטימציה לתופעה, כך שתופעות הנחשבות במערב לשחיתות נחשבות במדינות מתפתחות לנורמות, למשל, מינוי קרובי משפחה לעמדות שלטון היא תופעה המקובלת במדינות מסוימות מכיוון שהשליט חב חוב למשפחתו.
נקודה זאת מתקשרת לנורמה נוספת, והיא קבוצת הייחוס של הפקידים - במדינות מתפתחות הנאמנות השבטית קודמת לנאמנות לכלל הציבור ולכן עובד ציבור יבחר לקדם אנשים מהשבט שלו על פני טובת כלל הציבור.
חלק מהביקורת על הגישה התרבותית היא שהגישה מתעלמת מכך שיכול להיות שלאזרחים במדינות הללו אין אפשרות למחות נגד השחיתות מכיוון שמדובר לרוב במדינות לא דמוקרטיות. ביקורת נוספת היא שמדובר בהסבר חלקי המתעלם מגורמים משמעותיים שאינם תרבות, כמו כלכלה ופוליטיקה למשל.
הגישה הפונקציונלית להיווצרות קשרי הון ושלטון
גישה זו רואה בשחיתות בכלל וביחסי הון ושלטון בפרט דפוס שממלא פונקציה מסוימת בחברה. קרי, השחיתות ממלאת מקום שמערכות החוק נכשלות למלא, בגלל כשלים מבניים. הסוציוולוג רוברט מרטון (Merton) לא רואה בשחיתות גורם שלילי, אלא כיוצרת טוב חברתי מסוים או מספקת צורך חברתי חבוי. אחת הטענות שלו היא ששחיתות באה במטרה להתגבר על חסמים מבניים ובירוקרטיים, מכיוון שבין היחידות הממשלתיות יש הרבה פעמים בעיות תיאום היוצרות חסמים לאספקת צורכי האזרח. כמו כן ככל שהיחידות המנהליות מתרבות הן נהיות עצמאיות בשיקול דעתן, ולכן קשה יותר לקדם יזמות כלכלית אל מול הקושי לתאם בין היחידות בזמן סביר ולמנוע התערבות של יחידות שלטוניות אחרות בתהליך. במצב הזה לגורמים פרטיים בעלי הון יש אינטרס לספק טובות הנאה לפקידים כדי לקדם אג'נדה כלכלית מסוימת. על פי הגישה, קשרי הון- שלטון מצילים בעצם את המדינה מידי פקידות לא יעילה, על ידי התערבות בתהליך קבלת ההחלטות ותיקון מסוים של סרבולו.
בספרות ובתרבות
בספר 'הפקיד לאיוש הישר' - לאיוש, עובד מדינה החייב ללבוש מדים ובעל שכר מצומצם שאינו מספיק לכלכל את בני ביתו המרובים, מקבל שוחד ויוצא למסע ארוך ורווי פיתויים על מנת להחזיר את הכסף. הספר מציג את הנלעגות שבשחיתות של המעמד העליון מול סבלם של מעמד עובדי הציבור.
לקריאה נוספת
קישורים חיצוניים
הערות שוליים
- ^ אודות הסתדרות עובדי המדינה
- ^ ביטוח בריאות לעובדי מדינה, במסגרת 'החברה למפעלי כלכלה ותרבות לעובדי המדינה' (אתר הראל ביטוח, מקבוצת הראל השקעות)(הקישור אינו פעיל, 10 בינואר 2018)
- ^ קרן השתלמות (באתר 'עובדי מדינה')
- ^ הטבות לעובדי מדינה (אתר בנק יהב)
- ^ שמות שיכונים בעבר, בארץ (אתר נוסטלגיה)
- ^ אתר הסתדרות עובדי המדינה בישראל
- ^ החשכ"לית: לא נוכל לאמוד ההתחייבות לפנסיית הגישור בצה"ל, באתר גלובס
- ^ תקיפת עובד ציבור, באתר קרימינלי
- ^ ארבעה קודים אתיים, באתר אגף התמחות וכניסה להוראה
- ^ קוד אתי לחברי הכנסת, באתר הכנסת