רשם העמותות
רשם העמותות הוא יחידה ברשות התאגידים שתפקידה לפקח ולהסדיר את רישומן ופעולתן של עמותות במדינת ישראל. יחידת רשם העמותות הוקמה במשרד המשפטים בשנת 1981 מכוח חוק העמותות, התש"ם- 1980, וסמכויות הרגולציה שלה הוגדלו באופן משמעותי בעקבות תיקון חוק העמותות.
מהי עמותה
עמותה היא תאגיד (גוף משפטי המאוגד על- ידי מספר חברים, שהוקם, נרשם ומתנהל בכפוף לחוק הספציפי המתייחס לאותו תאגיד ולשם הגשמת המטרות שלשמן הוקם) הפועל במגזר הציבורי-התנדבותי. מגזר זה מכונה לעיתים גם המגזר השלישי וכולל ארגוני תועלת לא רווחית, שלא מטעם הממשל ושלא למען השגת מטרות עסקיות. סוגי תאגידים נוספים במגזר הם החברות לתועלת הציבור והאגודות העות'מאניות. רובן ככולן עונות על שלושה קריטריונים:
1.פועלות למען מטרה ציבורית כלשהי בנושאי חינוך, רווחה, תרבות, סביבה, דת וכדומה.
2.ממומנות בעיקר מכספי ציבור- בין אם דרך תרומות מהציבור הרחב או דרך תמיכה ממשלתית ומוסדית זו או אחרת.
3.חל איסור על חבריהן לחלק ביניהם את הרווחים (אם ישנם כאלו) העולים מפעילותם, אלא להועידם לקיום מטרות הארגון ולהן בלבד.
תפקידיו של רשם העמותות
מבחינה אדמיניסטרטיבית, מחולקת יחידת רשם העמותות לשתי מחלקות:
- מחלקת רישום עמותות - מחלקה העוסקת בתחום רישום וניהול שוטף של עמותה. כולל רישום עמותות חדשות, רישום אגודות עות'מאניות כעמותות, אישורי שינויים אותם מבקשות עמותות לבצע בשם ומטרות או תקנון העמותה.
- תחום הפיקוח והבקרה - תחום המורכב מ-4 מחלקות משנה: מחלקת ניהול תקין, מחלקת חקירות ותלונות, מחלקת תוכניות הבראה ומחלקת פירוקים ומחיקות.
מחלקת רישום עמותות
הרשם עוסק בין היתר באישור שינויי תקנון, מטרות ושמות עמותות, פרסום עמותות חדשות ברשומות וייעוץ משפטי בנושאי רישום ושינויים. כיום רשומות כ- 30 אלף עמותות ובכל שנה נוספות בממוצע כ- 1500–2000 עמותות חדשות.
מחלקת פיקוח ובקרה
פעילות העמותות השונות ממומנת מתרומות, נכסים וכספי ציבור בהיקפים עצומים. בנוסף, עמותות רבות זוכות גם לתמיכה ממשלתית מגוונת בדמות הקצבה ישירה, הקלות ופטורים ממס או ייעוד קרקע ציבורית. היות שהעמותות מתחייבות לפעול אך ורק לשם מטרותיהן המוצהרות יש לוודא כי זו אכן המציאות בפועל. אם פעילות העמותה סוטה ממטרותיה, מחויבים הגורמים המופקדים על פיקוח ובקרת העמותות לזהות פעילות זאת, לעצור אותה ולמנוע את השנותה.
על רשם העמותות לבחון האם כל עמותה עומדת בכל דרישות החוק והאם הכנסות העמותה ונכסיה משמשים לא "לקיום הארגון" אלא אך ורק לקיום מטרותיו המוצהרות. עמותה שעונה לדרישות הרשם ולבדיקתו זוכה ל"אישור ניהול תקין". (הרשם אחראי לבחון את כלל העמותות, לא רק את אלו הפונות אליו בבקשה לאישור ניהול תקין). בשנים האחרונות גם גורמים נוספים כגון: ועדת הכספים של הכנסת, רשויות מקומיות, הסוכנות היהודית ותורמים פרטיים החלו לדרוש את אישור הניהול התקין מטעם רשם העמותות. עובדה זו מהווה עדות לכך שאישור הרשם נתפש כסטנדרט בסיסי ומחייב של ניהול תקין.
אמצעי אכיפה
אמצעי אכיפה- נוסף על בדיקתו היזומה של רשם העמותות, מתקבלות מהציבור הרחב, ממשרדי הממשלה ולעיתים אף מגורמים בעמותות עצמן פניות בנוגע לחשדות באשר להתנהלות בלתי תקינה של עמותות. במידה ואכן מתגלה פער בין החוק לבין התנהלות העמותה יש בידי הרשם מספר אמצעי אכיפה: החל מסירוב להנפקת האישור לניהול תקין, דרך דרישה מהעמותה לעמוד בתוכנית הבראה והטלת קנסות מנהליים ועד למינוי חוקר לעמותה, הגשת בקשה לפירוק העמותה על- פי צו בית משפט ומחיקת העמותה באופן סופי.
התפתחות החקיקה בנושא רשם העמותות
יחידת רשם העמותות מהווה חלק מתחום המלכ"רים (מוסדות ללא כוונת רווח) ברשות התאגידים (רשות אשר אחראית במשרד המשפטים על חברות, הקדשות, מפלגות ועוד).
להלן תהליכי החקיקה השונים בהקשר למוסד רשם העמותות:
1954- הצעת החוק הממשלתית הראשונה (עברה רק בקריאה ראשונה ונבלמה).
1964- הצעת החוק הממשלתית השנייה (עברה גם כן רק בקריאה ראשונה ונבלמה).
1979- הצעת החוק הממשלתית השלישית (עברה את כל תהליכי החקיקה הנדרשים).
1980- נחקק "חוק העמותות, התש"ם- 1980".
1981- הוקמה יחידת רשם העמותות.
1996- נעשה שינוי יסודי בחוק- הרחבת סמכויות הרשם בנושא אישור תקנוני עמותות ובבקרה ופיקוח.
1998- החלטת ממשלה- החל משנת התקציב 1999 נדרש מגופים הפונים בבקשה לתמיכה ממשרד ממשלתי להציג אישור של רשם העמותות.
2001- החלטת ממשלה- הורחבה חובת הצגת אישור ניהול תקין גם לעמותות הנותנות שירותים למשרדי ממשלה.
2003- מעבר משרד הרשם מכפיפות משרד הפנים לכפיפות משרד המשפטים.
2004- צירוף יחידת רשם ההקדשות למשרד הרשם.
2007- במסגרת תיקון 6 לחוק החברות ביוזמת הממשלה- הוכנסו הוראות חדשות ומחייבות לעמותות בנוגע לשינוי מטרות ולסמכויות ועדת הביקורת והוספה החובה להגשת דו"ח מילולי.
2010- נכנסו לתוקפן תקנות העמותות, הקובעות לראשונה הגבלות על גובה שכרם של חברי ועד וחברי ועדת ביקורת בעמותות.
רשמי העמותות בעשור האחרון
| שם | התחלת כהונה | סיום כהונה |
|---|---|---|
| עו"ד עמירם בוגט | 1997 | 2003 |
| עו"ד ירון קידר | 2003 | פברואר 2008 |
| עו"ד אלון בכר | פברואר 2008 | היום |
מוסד רשם העמותות במדינות נוספות
סקירת המוסדות לפיקוח על נאמנויות צדקה במספר מדינות מובילות מבחינה כלכלית וחברתית בעולם המערבי מגלה כי מדינות אלו מחשיבות את המגזר השלישי כמגזר שיש להסדירו ולעודדו ולפיכך מקצות לו משאבים וכוח- אדם ומתמרצות ומחייבות רישום ודיווח של הארגונים הקיימים במסגרתו. על אף קיום מנגנוני אכיפה ענפים, מגמה מועדפת היא למעט בשימוש בהליכים משפטיים ופליליים ולהרבות באמצעים הדרכתיים, מעקבים שוטפים וחשיפה ציבורית. מטרה מרכזית היא יצירת נורמה של שקיפות בתחום התרומות והגברת אמון הציבור בארגוני הסיוע.
להלן פירוט עיקרי הפיקוח והבקרה על עמותות וארגוני המגזר השלישי במדינות שונות:
אנגליה- הפיקוח על עמותות נתפס כבעל חשיבות רבה בעיני הציבור והממשלה גם יחד. מערכת החקיקה המפורטת בנושא מגובה בתקצוב ראוי ובכוח אדם ומבוססת על בקרה יזומה לפי תוכניות עבודה רב-שנתיות המוכוונות להשגת יעדים כלכליים ומנהליים ברורים. אמצעי האכיפה באנגליה מבוססים על מניעת התנהלות בלתי תקינה והשלטונות פועלים בשיתוף פעולה עם המגזר השלישי. בנוסף קיימת נגישות טובה למידע הרלוונטי לציבור דרך האינטרנט. נקודה הטעונה לשיפור היא העלאת השקיפות בעניין גיוס התרומות המקצועי מן הציבור. היבט זה אינו מוסדר באופן חקיקתי.
ארצות הברית- הבקרה על העמותות מותאמת לשינויים במגזר השלישי שהביא עמו העידן המודרני ולכן ממוקדת בהסדרת ההכנסות האדירות אשר עולות מגיוס תרומות מסחרי ובשקיפותן. עיקר המאמץ מופנה לנגישות הציבור למידע ולפרסומים בנושא על- ידי הדרכות ואמצעים ממוחשבים. לעומת זאת, תחום האכיפה האגרסיבי הכולל סמכויות התערבות מנהליות ושימוש באמצעים משפטיים אינו מפותח דיו.
גרמניה- במדינה זו לא קיים מוסד כללי המרכז את רישום הקרנות אך גופים התנדבותיים אחדים אמונים על כך ואף מנהלים את התחום בהצלחה. לגופים אלו סמכויות ביצוע ואכיפה נרחבות וקיימת הכרה בחשיבות הסדרת תחום גיוס התרומות מן הציבור. מגמה עתיקת יומין של ניהול קשוח ונוקשה נחלשת ואת מקומה החלה לתפוס גישה ידידותית יותר אשר מעודדת פשטות, נגישות ושקיפות. מגמה זו מתבטאת בהקלת תנאי הרישום ובאפשרות להמיר את מנגנון הפיקוח החיצוני במנגנוני בקרה פנימיים.
ביקורת על מוסד רשם העמותות
בדומה לכל רגולטור- וסת ממשלתי של פעילות חברתית, כלכלית או אחרת- גם על מוסד רשם העמותות נמתחה ביקורת.
הביקורת הראשונית מתייחסת לשאלה האם ראוי שצורכי החברה יסופקו על- ידי המגזר השלישי או מגזר הצדקה ולא על- ידי השלטון. מחד חוקרים אחדים מציינים דווקא את התגברות המעורבות השלטונית מהמאה ה-20 בתחומי החינוך, הסעד, הרפואה והתעסוקה, מעורבות אשר שונה בעוצמתה במדינות רווחה שונות (מדינת רווחה היא כינוי למדיניות של חלוקת משאבים בצורה שיוויונית יותר בחברה, הבאה לידי ביטוי בקצבאות, מערכות חינוך ורווחה ועוד). מאידך חוקרים אחרים מדגישים את הגידול המספרי המתמיד של ארגונים חברתיים ועמותות שקיומם מהווה עדות לאוזלת היד של השלטון.
יש המאמינים שהמדינה היא "נוסעת חינם" של מגזר הצדקה היות שכל השקעה כלכלית או אחרת של הציבור נחסכת מהשלטון. אך רבים ממבקרי השלטון מודים גם כי היות שארגונים אלו משוחררים מכבלי הבירוקרטיה, האינטרסים הפוליטיים ומטרות הרווח, יש ביכולתם לזהות את מוקדי החולשה החברתיים ולטפח תחומים חדשים ומקוריים של סיוע חברתי באפקטיביות יתרה. גם השלטון מכיר בכך ולפיכך "שוכר" פעמים רבות את שירותיהן של עמותות שונות, לצורך טיפול בנושא חברתי ספציפי.
ביקורת נוספת על המוסד מתייחסת לסמכויות הנרחבות של הרשם, המאפשרות לו לפסול או למנוע מלרשום עמותות מסוימות. מתנגדי השיטה טוענים שרשמי העמותות הם מינויים פוליטיים ושקידום או פסילת עמותות רבות מתבצעים משיקולים ומאינטרסים זרים- פוליטיים ואחרים.
מדי שנה מעניק רשם העמותות למספר עמותות חיסיון, המאפשר להן לא לפרסם את שמות התורמים להן[1]. ב-2011 עתרה התנועה לחופש המידע לבג"ץ, כדי שיורה למדינה לחשוף את שמות העמותות שקיבלו חיסון כזה. ב-2012 מסרה המדינה את שמותיהן של 16 עמותות שהן "קרוב לוודאי" רוב העמותות שקיבלו חיסיון כזה בשנתיים שחלפו[2].
ראו גם
לקריאה נוספת
- אהרוני, מיכל. (2007). רשומון הרשם: חוק העמותות ויישומו על ידי רשם העמותות בשנים 1997-2003. אוניברסיטת תל- אביב, הפקולטה למשפטים ע"ש בוכמן, המשפט בשירות הקהילה.
- זנדברג, חיים. (2003). פיקוח ציבורי על נאמנויות לצורכי צדקה - מחקר השוואתי. הוצאת רמות: תל- אביב.
- כץ, אופיר. (1999). חוק העמותות - הלכה ולמעשה. שתי"ל - שירות תמיכה וייעוץ לארגונים לשינוי חברתי מיסודה של הקרן החדשה לישראל.
- לימור, נ. (2007) היבטים פוליטיים בהליכי חקיקת חוק העמותות. חיבור לשם קבלת תואר דוקטור, אוניברסיטת בר-אילן, רמת-גן.
קישורים חיצוניים
- רשם העמותות, באתר משרד המשפטים
- האוגדן - מאגר מידע אינטרנטי לקשרי עמותות וממשל שמטרתו לרכז ולהנגיש מידע רלוונטי במגוון נושאים רגולטוריים (כגון: ניהול עמותה לאורך מהלך חייה, משאבים ממשלתיים, ביקורות עומק, חקיקה, מיסוי, שיתופי פעולה ועוד). האתר הוקם על ידי מנהיגות אזרחית - ארגון הגג של המגזר השלישי.
- "העמותה עלולה לפגוע ברגשות הציבור" מאת רותי סיני
הערות שוליים
| רשות התאגידים | |
|---|---|
|
