יחידת המדיניות של דאונינג 10

יחידת המדיניות של דאונינג 10
מידע כללי
מדינה	הממלכה המאוחדת
תחום שיפוט	הממלכה המאוחדת
סוכנות אם	משרד ראש ממשלת הממלכה המאוחדת
תאריך הקמה	1974
ממשלה	ממשלת בריטניה
	www.number10.gov.uk

יחידת המדיניות של דאונינג 10 (באנגלית: Downing Street Policy Unit) היא יחידת ייעוץ מדיני הפועלת במשרד ראש ממשלת בריטניה מאז מרץ 1974. היחידה הוקמה בידי ראש הממשלה הרולד וילסון במטרה לספק לראש הממשלה מקור עצמאי של ניתוח מדיניות וייעוץ פוליטי שאינו כפוף למנגנון שירות המדינה. מאז הקמתה שמרו כל ראשי ממשלות בריטניה על קיומה, תוך התאמת מבנה היחידה ואופייה לצרכים ולסגנון הניהול של ממשלתם.

היסטוריה

במהלך כהונתו הראשונה של וילסון (1964–1970) התעוררה בלשכת ראש הממשלה בעיית היעדר מנגנון ייעוץ עצמאי. בניגוד למשרדי הממשלה שבראשם עומדים מזכירי מדינה, לראש הממשלה אין משרד ממשלתי נפרד. דו״ח פולטון על שירות המדינה (1968) המליץ להקים יחידות תכנון (Planning Units) במוסדות הממשל, וילסון יישם חלק מהמלצותיו בהקמת יחידת המדיניות בשנת 1974.

היחידה נועדה לספק לראש הממשלה ניתוחי מדיניות קצרת ובינונית טווח מתוך ראייה פוליטית ופרגמטית, כמשקל נגד לייעוץ הבלתי-מפלגתי של שירות המדינה. האקדמאי ברנרד דונוהיו, שמונה לראש היחידה הראשון, תיאר את תפקידה כ״העיניים והאוזניים של ראש הממשלה בוייטהול״. לצורך כך גויסו יועצים חיצוניים, חלקם מן האקדמיה, מחוץ לשירות הציבורי.^[1]

שנות ה־70 וה־80

יחידת המדיניות פעלה לצד גוף ייעוץ נוסף – הצוות המרכזי לסקירת מדיניות (Central Policy Review Staff – CPRS) – שהוקם בידי ראש הממשלה אדוארד הית׳ בשנת 1970 ושימש כמעין ״מכון חשיבה״ לטווח ארוך. בעוד שה-CPRS פעל מן Cabinet Office וסיפק ייעוץ כולל לממשלה כולה, יחידת המדיניות סיפקה לראש הממשלה ייעוץ ממוקד מתוך דאונינג 10.^[1]

תחת ראש הממשלה מרגרט תאצ׳ר (1979–1990) התבססה היחידה כמרכז חשיבה בנושאים כלכליים ותעשייתיים. המזכיר הפרטי הראשי קנת סטו הגדיר את תפקידה כ״סיוע לראש הממשלה בפיתוח ותחזוקת מדיניות אסטרטגית ארוכת טווח״. תאצ׳ר עצמה תיארה אותה כ״פלוגת קומנדו קטנה של מומחים״. בשנת 1983 פורק ה-CPRS וחלק מעובדיו שולבו ביחידת המדיניות, שחיזקה בכך את מעמדה בלב הממשל.

תקופת ג׳ון מייג׳ור (1990–1997)

בממשלתו של ג׳ון מייג׳ור עמדה בראש היחידה העיתונאית הכלכלית שרה הוג, האישה הראשונה בתפקיד. בתקופתה עסקה היחידה בייעוץ בתחומי הכלכלה, אירופה ומדיניות חברתית. מייג׳ור תיאר את הוג כיועצת ״שזוכה להערכת פקידי השירות הציבורי והפוליטיקאים כאחד״, והיא הגדירה את תפקידה של היחידה כ״לשמור את ראש הממשלה מחובר לחשיבה שמחוץ לוייטהול, לשמש לו לוח תהודה לרעיונות ולספק גם גרגיר של חיכוך וגם שמן למכונת הממשל״. אחריה כיהן נורמן בלאקוול, שהתמקד בגיבוש מדיניות פנים ורפורמות כלכליות.^[1]

תקופת טוני בלייר (1997–2007)

ראש הממשלה טוני בלייר שמר על יחידת המדיניות והרחיב את מערך הייעוץ הפועל במרכז הממשלה. לצדה הוקמו יחידת האסטרטגיה (Strategy Unit) ויחידת הביצוע (Delivery Unit). בראש היחידה עמדו בין היתר דייוויד מיליבנד, אנדרו אדוניס, ג׳ף מולגן ודייוויד בנט. בשנים 2001–2003 נוסה איחוד זמני בין יחידת המדיניות והמשרד הפרטי של ראש הממשלה במסגרת מנהל המדיניות (Policy Directorate), במטרה לחזק את התיאום בין ניתוח מדיניות לבין ניהול יומיומי של דאונינג 10. בלייר ראה ביחידות הייעוץ כלי מרכזי לקידום רפורמות בשירות הציבורי, וציין כי ״הקמתי בלשכת ראש הממשלה יחידות מדיניות, אסטרטגיה וביצוע, המאוכלסות באנשים מבחוץ, שתפקידן ללמוד את לקחי השינוי ולהניעו בפועל״.^[1]

תחת ראש הממשלה קיר סטארמר (מאז 2024) נשמעה ביקורת על תפקוד יחידת המדיניות בשל כוח אדם מצומצם, מעורבות מוגבלת בהחלטות מפתח וגישה חלקית לראש הממשלה. עם זאת, לאחר עזיבתה של סו גריי ממשרת ראש המטה ומינוי נין פנדיט לראש היחידה, דווח על חיזוק מעמדה ועל חזרה לדפוס עבודה ישיר יותר מול ראש הממשלה, בדומה למודל ההיסטורי המקורי שהציב וילסון.^[2]

תקופת גורדון בראון (2007–2010)

כאשר גורדון בראון ירש את טוני בלייר ביוני 2007, הוא בחר לשמר את מבנה יחידת המדיניות אך לשנות את ייעודה. בניגוד לבלייר, שהפעיל את היחידה כמנוע רעיוני רחב לחדשנות ולרפורמות, בראון ראה בה גוף טכני יותר – מנגנון שנועד לוודא שהמדיניות מתורגמת לביצוע, בעיקר בנושאי כלכלה, חינוך ודיור. בראש היחידה עמד דן קורי (Dan Corry), כלכלן בכיר ומנכ״ל לשעבר במכון מחקר חברתי, שניסה לגבש צוות יועצים שיפעל בתיאום הדוק עם משרד האוצר ועם Downing Street Delivery Unit. אולם, תקופת בראון התאפיינה במשבר הפיננסי העולמי של 2008, והיחידה הפכה בעיקר למוקד של ניהול משברים ולא של עיצוב מדיניות ארוכת טווח. על אף השאיפה לחדש את תפקודה, יחידת המדיניות בתקופה זו נחשבה חלשה יחסית, והעדיפות ניתנה לקבינט הכלכלי ולמשרד האוצר, שם ריכז בראון את עיקר קבלת ההחלטות.

תקופת דייוויד קמרון (2010–2016)

עם כניסתו של דייוויד קמרון לתפקיד, במסגרת ממשלת הקואליציה עם הליברל-דמוקרטים, הוחלט לרענן את יחידת המדיניות ולהפוך אותה לגוף פוליטי ברור יותר. קמרון, שהושפע ממבנה המטה של בלייר, ביקש לבנות מנגנון שמחבר בין מדיניות, מסרים ציבוריים ותכנון בחירות. תחת קמרון עוצבה היחידה כמעין “Think Tank פנימי” של דאונינג 10, ששילבה מומחים מהאקדמיה ומהמגזר הפרטי יחד עם יועצים פוליטיים בכירים. נושאי הייעוץ המרכזיים בתקופה זו היו רפורמות במערכת החינוך, שינויי מדיניות רווחה ותכנון מדיניות “Big Society” של קמרון. היחידה פעלה בשיתוף הדוק עם משרד האוצר, בראשות ג׳ורג׳ אוסבורן, אך איבדה חלק מהאוטונומיה שאפיינה אותה בעבר. בעיני חוקרי הממשל הבריטי, זה היה עידן שבו היחידה הפכה לגוף פוליטי אסטרטגי, אך פחות ליחידת ניתוח מדיניות מקצועי.

תקופת תרזה מיי (2016–2019)

תרזה מיי ירשה את קמרון לאחר משאל העם על היציאה מהאיחוד האירופי, ובראש סדר העדיפויות עמדה שאלת הברקזיט. יחידת המדיניות בתקופתה קיבלה תפקיד שונה לחלוטין: פחות יצירת מדיניות חדשה, ויותר תיאום עמדות בין משרדים בסוגיות מורכבות של משא ומתן, חקיקה ויחסי סחר. בראש היחידה עמד ג׳יימס מרשל (James Marshall), לשעבר יועץ בבית הנבחרים, שניהל צוות מצומצם שהתמקד בעיקר בניתוח השלכות הכלכליות והמשפטיות של הברקזיט. מיי לא נודעה כראש ממשלה הנוטה להסתמך על יועצים פוליטיים או “מוחות חיצוניים”, והיחידה בתקופתה פעלה יותר כתוספת אדמיניסטרטיבית מאשר כמרכז חשיבה עצמאי. חוקרים ציינו כי בתקופה זו דעכה השפעת היחידה, בעיקר בשל הריכוזיות הרבה של מיי בניהול החלטות מתוך לשכתה האישית ו־Cabinet Office Europe Unit.

תקופת בוריס ג׳ונסון (2019–2022)

בוריס ג׳ונסון החזיר ליחידת המדיניות את הממד הפוליטי והאידאולוגי שאפיין אותה בעבר. בתקופתו הפכה היחידה לכלי מרכזי בהובלת סדר היום של “Leveling Up” - מדיניות שנועדה לצמצם פערים אזוריים בממלכה המאוחדת. בתקופת ג׳ונסון התרחבה היחידה וכללה מומחים בתחומי כלכלה, תחבורה, חדשנות וטכנולוגיה, והיא הייתה מעורבת גם בעיצוב תגובת הממשלה למגפת הקורונה. עם זאת, היררכיית ההשפעה בתוך דאונינג 10 הפכה כאוטית, והיחידה התקשתה לשמור על אחידות ותיאום עם משרדי הממשלה.

תקופת ליז טראס (ספטמבר–אוקטובר 2022)

כהונתה הקצרה של ליז טראס התאפיינה בניסיון לשנות מן היסוד את מבנה דאונינג 10, ובכלל זה את יחידת המדיניות. היא העבירה את רוב חברי היחידה אל משרד הקבינט, ובכך צמצמה את נוכחותם הפיזית והמעשית במתחם דאונינג 10 עצמו. ההחלטה נומקה ברצון לייעל את הקשרים בין יחידות המדיניות למשרדים הכלכליים, אך בפועל הביאה להחלשתה של היחידה בדיוק בזמן שבו גובשה מדיניות המס התקציבית (“mini-Budget”) שהובילה למשבר שוקי ההון. לפי פרסומים ב־The Times וב־Spectator, יועצי היחידה כלל לא היו שותפים מלאים לגיבוש הצעדים הכלכליים מהלך שנתפס בדיעבד כאחת הטעויות המרכזיות של טראס. לאחר נפילתה, חזרו ההערכות בדבר הצורך להשיב את היחידה למעמדה המסורתי בלב דאונינג 10.

תקופת רישי סונאק (2022–2024)

עם כניסתו של רישי סונאק לתפקיד, הושבה היחידה למתכונתה המסורתית. אלינור שוקרוס (Eleanor Shawcross), כלכלנית ותיקה שהייתה יועצת למדיניות רווחה בתקופת קמרון, מונתה לעמוד בראשה. תחתיה נבנה צוות שכלל מומחים מתחום הפיננסים, האנרגיה והבריאות, והושם דגש על “ממשל מבוסס נתונים”. היחידה שימשה מוקד תיאום למדיניות התקציב, לרבות תוכניות לצמצום הגירעון ולניהול האינפלציה. למרות מאמציה לחדש את אמון השירות הציבורי במוסדות דאונינג 10, השפעת היחידה הוגבלה בשל עומס ביורוקרטי והיררכיה ריכוזית. עם זאת, בתקופה זו חזרה היחידה להיות גוף מתאם מרכזי בין לשכת ראש הממשלה למשרדי הממשלה, ושבה למעמדה כליבה האינטלקטואלית של מנגנון קבלת ההחלטות בבריטניה.

תפקידים ואופי עבודה

יחידת המדיניות מהווה את המרכז האידאולוגי של משרד ראש הממשלה. בעוד שהמשרד הפרטי (Private Office) משמש כגוף המתאם את הזרימה האדמיניסטרטיבית של מידע בין משרדי הממשלה, והצוות הפוליטי אחראי על ניתוח פרלמנטרי ותקשורתי, היחידה עצמה מייצגת את ה״אינטואיציה האידאולוגית״ של ראש הממשלה. תכניה משקפים את נטיותיו הפוליטיות ואת השקפת עולמו המדינית, והיא משמשת כמעבדה לרעיונות ולכיווני פעולה אסטרטגיים לטווח בינוני וארוך.

בשל קרבתה האידאולוגית לראש הממשלה, היחידה נוטה לשמש גם מוקד לחיכוך עם משרדי הממשלה. כאשר ראש הממשלה מבקש לשנות כיוון או חולק על שר בכיר, יחידת המדיניות עלולה לשמש "קבלן משנה" לביקורת או למתיחות בין הדרג הפוליטי בלשכה לבין הדרג הביצועי במשרדים. אף שאין לה סמכות פורמלית על משרדי הממשלה, השפעתה נובעת מיכולתה לגייס אמון, שכנוע ורצון טוב.

מבחינה פיזית, היחידה ממוקמת לרוב בקומה השנייה של דאונינג 10, באגף קטן וצפוף, הרחק ממרכז הפעילות היום-יומית. ריחוקה היחסי מההמולה מאפשר לה עיסוק מעמיק וארוך־טווח במדיניות, אך גם מגביל את זרימת המידע וההשפעה. במקרים שבהם ראשי ממשלה החלישו את מעמדה או העבירו אותה למבנה אחר – כמו בתקופת ליז טראס, שהעבירה אותה ל־Cabinet Office – נוצרה ביקורת על כך שהדבר פגע ביכולת הממשלה לגבש מדיניות מתואמת ויציבה.