מינוי פוליטי
מינוי פוליטי הוא מינוי של אדם לתפקיד בשירות הציבורי בשל שיוכו המפלגתי או הפוליטי.
מודלים שונים
הגישות השונות למידת המעורבות הפוליטית במינויים במגזר הציבורי, נמצאות בטווח שבין הגישה הבריטית לגישה האמריקאית.
על פי הגישה הבריטית, השירות הציבורי מאויש על ידי אנשי מקצוע אשר ממונים בגלל כישוריהם ואינם מתחלפים עם הדרג הפוליטי. אנשי השירות הציבורי נדרשים ליישם את המדיניות שמכתיב הדרג הפוליטי, ללא קשר להשקפת עולמם. עם זאת, גם בבריטניה חל שינוי בעשורים האחרונים ונוספו בה אפשרויות למינויים של שרים ללא צורך במכרז[1].
בשיטה האמריקאית הדרג הפוליטי ממנה את בעלי התפקידים הבכירים בשירות הציבורי ואלו מתחלפים עם התחלפות השלטון. על פי השקפה זאת חשוב שבכירי השירות הציבורי יהיו אנשים שהדרג הפוליטי בוחר בהם כדי שיסייעו לו במימוש המדיניות שבשמה נבחר. עם התחלפות הנשיא בארצות הברית, מתחלפים כ-3000 נושאי משרות בשירות הציבורי[2]. עד להיבחרו של הנשיא אנדרו ג'קסון, הונהגה בארצות הברית שיטה זהה לשיטה הבריטית, אך עם היבחרו (1828), הוא קבע את הכלל: "המנצח זוכה בשלל", והוא מינה אנשים ממפלגתו בכל התפקידים הציבוריים, והשיטה המשיכה כך גם בנשיאים שבאו אחריו. במסגרת שיטה זו נוצרה תרבות מינויים מושחתת ורקובה שהשפיעה לרעה על רמת המגזר הציבורי. בעיצומה של התקופה הזאת, בשנת 1865, הצליח הנשיא אברהם לינקולן להעביר את התיקון ה-13 לחוקת ארצות הברית שהיה שיא העשייה הפוליטית שלו, הודות ל-20 קולות של המפלגה הדמוקרטית היריבה, אותם קנה באמצעות הבטחה למינויים ציבוריים לכל אחד מהם[3]. אבל השיטה הגיעה לשיא השפל ב-1881, עת רצח צ'ארלס גיטו את הנשיא ג'יימס גרפילד, בטענה שהוא הבטיח לו מינוי ולא קיים את הבטחתו. שנתיים אחר כך, ב-1883, נחקק החוק להגבלת המינויים הפוליטיים שהנשיא יכול לממש, וכיום, מספר המינויים העומדים לרשות הנשיא הם כ-3000, אשר מתוכם 600–800 טעונים אישור של הסנאט.
גישה שלישית, היא 'מודל הדמוקרטיה הקונטיננטלית' המקובלת במדינות כצרפת וגרמניה, שיטה זו מאפשרת לנבחרי הציבור למנות מנהלים ויועצים בכירים במשרדיהם מחוץ לשירות המדינה שיסייעו להם לגבש וליישם את מדיניותם, וכן מאפשרת למנותם מקרב אנשי שירות המדינה (שלרשותם היכרות עם המשרד). בתום כהונתו של השר הממנה חוזרים הממונים מקרב שירות המדינה לתפקידיהם[4].
לתופעת מינוי מקורבים למשרות ציבוריות, מטעמים שאינם עניינים, ישנם שורשים עוד מימי הביניים; אז השתרשו המונחים נפוטיזם (מינוי בני משפחה ומקורבים] וסימוניה (קניית המשרה בכסף). מכאן צמח גם העקרון המשפטי המטיל אחריות על מינויים כושלים בשירות הציבורי על הגורם שבחר למנות אותם: Culpa in eligendo.
בישראל
בישראל קרובה הגישה יותר לזו המקובלת בבריטניה. כבר בשנת 1959 חוקק חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959 אשר קבע בסעיף 19 חובת מכרז למשרות בשירות הציבורי למעט חריגים, שכללו בין השאר מנכ"לי משרדי ממשלה, אנשי המשטרה וצה"ל ונציב שירות המדינה. כן נקבע בסעיף 4: "הממשלה רשאית, לאחר התייעצות עם ועדת העבודה של הכנסת ובהודעה שתפורסם ברשומות, לקבוע שירותים, מפעלים או יחידות שעל עובדיהם או על סוגי עובדיהם לא יחולו הוראות חוק זה או מקצתן"[5]. בסוף שנות ה-60 קבע בג"ץ: "ממעמדה של הרשות הציבורית נגזרת חובתה להימנע ממינוי אך בשל השתייכותו הפוליטית של המועמד"[6]. ועדת קוברסקי שהוקמה בשנת 1986 לצורך גיבוש המלצות לרפורמה בשירות הציבורי המליצה על אימוץ נוהג דומה לשיטה הקונטיננטלית שהוזכרה לעיל, אך מסקנותיה לא ייושמו[7].
במקביל הטיל המחוקק מגבלות ואיסורים על פעילות פוליטית בקרב עובדי המדינה: עובדי מדינה בכירים אינם רשאים להתמודד בבחירות לכנסת, ונדרשים להשעות עצמם ממקום עבודתם אם נכללו ברשימת מועמדים לכנסת. כל זאת, כדי להבטיח כי עובדי המדינה יהיו חפים משיקולים פוליטיים במילוי תפקידם.
השופטת טובה שטרסברג-כהן הסבירה בפסק דין בעתירה של ההסתדרות נגד מינויו של מנהל המינהל לבנייה כפרית במשרד הבינוי והשיכון את הנימוקים לגישה זאת[8]:
התפיסה הבסיסית של שיטת המינהל הציבורי בישראל... רואה בשירות המדינה שירות בעל אופי ממלכתי מקצועי וא-פוליטי. זוהי תפיסת יסוד שהיא נחלתנו מימים ימימה. היא עוברת כחוט השני לאורך הספרות המשפטית, הפסיקה והחקיקה. המינוי הפוליטי מתעמת חזיתית עם תפיסה זו. הבסיס המוסרי-ערכי לשלילת המינוי הפוליטי, וחובתה של הרשות הציבורית להימנע ממינוי אך בשל השתייכותו הפוליטית של המועמד נגזרת ממעמדה של הרשות הציבורית כנאמן הציבור. על נאמנות זו להיות מופעלת בהגינות, ביושר, ללא שיקולים זרים ולטובת הציבור שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה... המינוי הפוליטי מהווה הפרת אמון של הרשות המבצעת כרשות ציבורית, כלפי הציבור; הוא עלול לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי; הוא פוגע בעקרון השוויון; הוא פוגע ברמה המקצועית של עובדי הציבור שאינם נדרשים להוכיח, במסגרת מכרז, את היותם הטובים ביותר[9]; הוא עלול להביא לתופעה שבה הקשרים קודמים לכישורים, והפוליטיקה במובן הצר הופכת לגורם המרכזי למינוי; הוא עלול להביא לניפוח המערכת על-מנת לקלוט 'מיודעים', ולגרום ליצירת תפקידים חדשים שלא לצורך ולקידום מהיר של מי שרוצים ביקרו; הוא עלול להסיט את שיקולי הרשות משיקולים ענייניים; הוא מביא לניגוד עניינים ולחשש לשקילת שיקולים זרים על ידי העדפת מפלגה או עניין מפלגתי על אינטרס ציבורי; הוא עלול להביא להשחתת המוסר הציבורי; הוא עלול לגרום לתחלופה בשירות הציבורי כל אימת שמתחלף הדרג הפוליטי, ולגרום על ידי כך לחוסר יציבות ולחוסר מקצועיות; הוא עלול לפגוע בסדרי מינהל תקין ובטוהר המידות; הוא עלול לפגוע במורל העובדים בשירות הציבורי, להשפיע על איכותו של השירות ולפגוע בדימויו. על ידי כל אלה, פוגע המינוי הפוליטי בעקרונות היסוד של שיטתנו המשפטית, של תפיסתנו הערכית את מהותו של השירות הציבורי ושל האמנה החברתית שהיא בסיס הווייתנו כחברה מתוקנת
היקף התופעה
עם זאת, בפועל נהגו במשך השנים מינויים פוליטיים רבים ופוליטיקאים רבים הבטיחו את מעמדם בתוך מפלגותיהם הודות למינויים פוליטיים רבים שביצעו. על מנת לאפשר ייצוג הולם לפעילים פוליטיים של המפלגות, בראשית שנות ה-60 היו לרבות מהחברות הממשלתיות מועצות מנהלים מנופחות של מעל 20 חברים. החשב הכללי אמר שיש מינויים פוליטיים אבל שמשתדלים שיהיה להם זיקה לנושא שבו עוסקת החברה[11].
המאבק במינויים הפוליטיים וחריגים לכלל
בעקבות ביקורת ציבורית על המינויים הפוליטיים פעלו הכנסת, הממשלה, היועץ המשפטי לממשלה ובית המשפט העליון לצמצם את התופעה. בשנת 1993 תיקנה הכנסת את חוק החברות הממשלתיות באופן הדורש הקמת ועדה לבדיקת מינויים אשר תבחן מועמדים לכהונת דירקטור, יושב ראש דירקטוריון, או מנהל כללי, בחברה ממשלתית ותוודא שהם כשירים לתפקיד. התיקון לחוק דורש שכאשר יש למועמד זיקה אישית, עִיסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה, הוועדה לא תמליץ על מועמדותו זולת אם מצאה כי יש לו כישורים מיוחדים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת[12]. במספר חוקים הוחלו הוראות אלה גם על תפקידים אחרים.
בשנת 1999 דן בג"ץ בעתירת התנועה לאיכות השלטון נגד מינויו של מוריס ניסן למנכ"ל עמידר[13]. ניסן היה חבר מרכז הליכוד, ועל כן היה עליו להיות בעל "כשירות מיוחדת" כדי להתמנות לתפקיד. השופט תיאודור אור קבע בפסק דינו כי בחוקקו את הסעיף בחוק החברות הממשלתיות, "ביטא המחוקק את עמדתו, שלפיה אין לסתום את הגולל לחלוטין על האפשרות כי מועמד שיש לו זיקה לשר, מאותן זיקות המנויות בחוק, יוכל להתמנות לתפקיד של נושא משרה בכירה. בד בבד, קבע המחוקק איזון האמור לספק בלם מפני מינויים בלתי הולמים הנובעים מזיקות אלו לשר". לגבי המונחים "כישורים מיוחדים" ו"כשירות מיוחדת" קבע אור כי "מועמד בעל זיקה לשר כשיר לעבור את תנאי הסף של "כישורים מיוחדים" או "כשירות מיוחדת", רק אם בשל כישוריו המיוחדים משקלה הסגולי של תרומתו לחברה צפויה להיות כה מכרעת, עד כי הדבר מצדיק לקחת את הסיכון הטבוע במינויו בשל קשריו עם שר משרי הממשלה". במקרה הקונקרטי, לא נדרש אור לשאלה האם היו לניסן הכישורים המיוחדים, משום שפסל את המינוי בעילה של חוסר סבירות, נוכח קביעתו כי ניסן הגיש תצהיר כוזב במטרה לזכות בטובת הנאה.
בעקבות פסיקה זו של בג"ץ, קיבלה הממשלה באתה שנה החלטה הקובעת דרכי מינוי לתפקידים בכירים בשירות הממשלתי. בעקבות אותה החלטה נוצרו שלוש רמות מינוי:
- מינויים המחויבים במכרז שוויוני בהם אין לשר אמירה ישירה במינוי
- מינויים לתפקידים בכירים הפטורים ממכרז אך מחויבים בוועדת איתור. ועדת האיתור רשאית לפנות אל מועמדים שלא פנו אליה, בניגוד לוועדת מכרזים. כמו כן, ועדת איתור רשאית להציג בפני השר מספר מועמדים מהם הוא יבחר אחד.
- מינויים למשרות אמון כמו הרמטכ"ל, נציב שירות המדינה ומנכ"לי משרדים ממשלתיים, אשר אין נוהג בהם ועדת איתור, אלא ועדת מינויים הבוחנת למפרע שהמינוי היה ראוי. פרק 02.5 לתקנון שירות המדינה (תקשי"ר), עוסק בנושאי משרות אמון אישיות בלשכת ראש הממשלה, השרים וסגני השרים. מדובר במנהל לשכה; מזכיר; עוזר (ובכלל זה עוזרים פוליטיים); יועץ; ונהג[14]. עובדים אלו מתחלפים בדרך כלל כאשר מתחלף השר[15].
הביקורת הציבורית על מינויים למשרות אמון נמשך גם לאחר מכן, בדרישה להנהיג ועדות איתור גם להם. במאי 2011 בג"ץ דחה עתירה שדרשה שנציב שירות המדינה ימונה דווקא על ידי ועדת איתור. עם זאת, בעתירה אחרת לבג"ץ נקבע שאף שאין פסול בקשרים פוליטיים במינוי מנכ"ל משרד ממשלתי, אין למנות לתפקיד מנכ"ל משרד ממשלתי מקורב פוליטי שאינו כשיר לכהן בתפקיד[16].
במשרד החוץ, שבו היצע של תפקידים נחשקים בשגרירויות מעבר לים, היה לאורך השנים מאבק ממושך בין אנשי המקצוע של המשרד שראו בתפקידים יעד להתקדם אליו, לבין הדרגים הפוליטיים, ששאפו למנות אליהם אנשים המקורבים לעמדותיהם. ב-10 במאי 1999 אימצה הממשלה פשרה בעניין, שקבעה כי 11 ממשרות ראשי הנציגויות הדיפלומטיות יהיו פטורות מתנאי השייכות לסגל הדיפלומטי של משרד החוץ.
קישורים חיצוניים
- פרלמנט, גיליון 69, מינויים פוליטיים ברשות המבצעת, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, יולי 2011
- שמואל קלפנר ואח' נ' חברת דואר ישראל בע"מ ואח', אתר גלימה
- יצחק קליין ואביטל בן-שלמה, משילות ומינויים בישראל, פורום קהלת, סיון תשעה - יוני 2015.
הערות שוליים
- ^ יצחק קליין ואביטל בן-שלמה, משילות ומינויים בישראל, פורום קהלת, סיון תשעה - יוני 2015. עמ' 13.
- ^ ח. יער, הסחורה שהמפלגות מוכרות לבוחרים אנשים ומנהיגות ולא אידיאולוגיה, מעריב, 19 בינואר 1969
- ^ הסיפור מתואר לפרטים בסרט לינקולן
- ^ יצחק קליין ואביטל בן-שלמה, משילות ומינויים בישראל, פורום קהלת, סיון תשעה - יוני 2015. עמ' 15.
- ^ חוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959
- ^ בג"ץ 313/67 אכסלרוד ואח' נ' שר הפנים, פ"ד כב(1) 80, 85
- ^ יצחק קליין ואביטל בן-שלמה, משילות ומינויים בישראל, פורום קהלת, סיון תשעה - יוני 2015. סיכום מנהלים
- ^ בג"ץ 154/98 הסתדרות העובדים הכללית החדשה ואח' נ' מדינת ישראל ואח' פ"ד נב(5) 111
- ^ פסיקה לפיה היחיד שניגש למכרז הוא מי שיודע שיזכה בגלל קשר פוליטי, ואחרים כלל אינם ניגשים כי ידוע שאי-אפשר לזכות בזכות כישורים, ניתנה בבית הדין הארצי לעבודה בע"ע 12056-04-15, ע"ע 5102-04-15, מומי בן שימול - יורם כמיסה ואח'; ביום 17.2.2016
- ^ בג"ץ 4284/08, פסק דין מי"ב באייר תש"ע, סעיף י"ט
- ^ יובל אליצור, 139 עובדי המדינה החולשים על מיליונים, מעריב, 29 בנובמבר 1963. השופט רביבי על דואר ישראל: "ממסכת הדברים עולה תמונה עגומה של רשות, אשר תופעת המינויים הפוליטיים פשתה בה תחת משטרו של כל שר"[10]
- ^ חוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975, סעיף 18, אתר נבו
- ^ בג"ץ 932/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב-ראש הוועדה לבדיקת מינויים, כבוד השופט (בדימוס) מרדכי בן דרור ואח' פ"ד נג(3) 769
- ^ קישור לתקשי"ר
- ^ * להחלפת כל הלשכה כדבר שבשגרה, כאשר מתחלף ראש הממשלה, שר או סגן שר, ולשאלה אם עובדת בהריון מוגנת מהחלפה זו, ראה בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה בע"ע 44309-05-11, שירי להב - מדינת ישראל, משרד החוץ; ניתן ביום 22.1.13.
- ^ בג"ץ 5657/09 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח'
