מעצמה מעניקת חסות

מעצמה מעניקת חסות (ידוע גם ככוח מגן) היא מדינה ריבונית המייצגת מדינה ריבונית אחרת במדינה אשר אין לה בה ייצוג דיפלומטי. מקובל להשתמש באמצעי זה כאשר בין המדינה המיוצגת והמדינה שבה מתקיים הייצוג לא מתקיימים יחסים דיפלומטיים. המעצמה המייצגת אחראית לדאוג לרכוש של המדינה המיוצגת ולאזרחיה במדינה המארחת. אם היחסים הדיפלומטיים ינותקו במקרה של מלחמה, המעצמה המייצגת תהיה אמונה על שלום שבויי המלחמה ותטפל באינטרסים של האזרחים.

מוסד המעצמה מעניקת החסות התקיים במהלך מלחמת צרפת–פרוסיה בשנת 1870 ועוגן באמנת ז'נבה בשנת 1929. סמכויות המעצמות מעניקות החסות מאושרות בכל ארבע האמנות מאז שנת 1949. בנוסף, הצלב האדום הבינלאומי רשאי למנות עצמו למעצמה מעניקת חסות על פי פרוטוקול I (משנת 1977). הנוהג של בחירת מעצמה מעניקת חסות בימי שלום הפך לפורמלי בשנת 1961 באמנת וינה בדבר יחסים דיפלומטיים^[1]^[2].

דיפלומטיה

מעצמה מעניקת חסות ממונה על ידי המדינה השולחת ועליה להיות מקובלת גם על המדינה המארחת, ולפיכך עליה לקיים יחסים דיפלומטיים עם שתי המדינות. בעתות מלחמה, האמנה מחייבת את המעצמה המייצגת להיות נייטרלית. האחריות וההסדרים הספציפיים מתקבלים בהסכמת המעצמה, המדינה המארחת והמדינה המיוצגת.

במקרה מורחב, על המעצמה לנהל את כל הנהלים הדיפלומטיים מטעם המדינה השולחת. הדבר הכרחי כאשר לא מתקיימים יחסים דיפלומטיים בין שתי המדינות, וסף העוינות כה גבוה עד כדי מצב בו אין כל נציג של המדינה השולחת במדינה המארחת. לדוגמה, נכון לשנת 2019, שוודיה מייצגת את ארצות הברית, קנדה ואוסטרליה בקוריאה הצפונית^[3].

במקרים אחרים, שתי המדינות ניתקו ביניהן את היחסים הדיפלומטיים, אך בכל זאת מוכנות להחליף ביניהן כוח אדם באופן לא פורמלי. במקרה זה, המעצמה מעניקת החסות מתפקדת כמנגנון בשימוש המדינה המיוצגת. שגרירות המדינה המיוצגת מאוישת על ידי אנשיה שלה אך מכונה "אגף אינטרסים " (באנגלית: interests section). בין השנים 1991 ו-2015 אגף האינטרסים הקובני תפס את בניין השגרירות הקובנית הישנה בוושינגטון, אך רשמית הוא הוכרז כאגף של שגרירות שווייץ בארצות הברית. הדבר ניתן לשינוי, ובמקרים של יחסים מתוחים יותר מהרגיל, האגף מאויש על ידי נציגים מהמעצמה המייצגת. כך למשל במלחמת המפרץ הפכה פולין למעצמה המייצגת של ארצות הברית בשטחי עיראק. בראש אגף האינטרסים האמריקאי עמד אז דיפלומט פולני^[4].

אין חובה ששתי המדינות תבחרנה במעצמה זהה לצורך ייצוגן אחת אצל השנייה, אם כי הדבר נוח יותר בתקשורת. כל מדינה רשאית למנות כל מעצמה שתבחר, ובתנאי שהיא תהיה מקובלת על שני הצדדים. כמו כן אין חובה כי רק מדינה אחת תייצג את המדינה השולחת. לדוגמה, במהלך מלחמת העולם השנייה מינתה יפן את ספרד, שוודיה ושווייץ להיות המעצמות המייצגות שלה בארצות הברית.

היסטוריה

במקור

על אף שמעצמות מעניקות חסות היו קיימות מאז המאה ה-16, מקובל לקבוע את תחילת קיומו של המוסד בשנת 1870 במהלך מלחמת פרוסיה–צרפת. במהלך המלחמה הוכרז על מצב חירום בכל המדינות הלוחמות, דבר שחייב גירוש דיפלומטים והצבת מגבלות על אזרחי האויב. על מנת להתגבר על קשיים אלו, שימשה ארצות הברית כנציגתה של הקונפדרציה הצפון-גרמנית וכן כמה מדינות גרמניות קטנות יותר, בעוד שווייץ שימשה כנציגתן של באדן, ממלכת בוואריה, ורוסיה ייצגה את וירטמברג. מצדה של צרפת, שימשה בריטניה כנציגתה.

פעולותיו הנמרצות של שגריר ארצות הברית בצרפת באותה עת, אליהו ב. וושברן קבעו תקדים וייסדו את רעיון המעצמה מעניקת החסות בעת מלחמה. הדגל האמריקאי הונף מעל שגרירות גרמניה בפריז, וארכיוני השגרירות הועברו למשמורתה של ארצות הברית. במהלך ימיה הראשונים של המלחמה דאג וושברן לפינוי 30 אלף נתינים גרמנים מצרפת. כראש המשימה הדיפלומטית היחיד שנשאר בעיר במהלך המצור הגרמני, הוא הואשם בהגנה על שבע קונסוליות מאמריקה הלטינית וכן היה אחראי על תזונתם של 3,000 נתינים גרמנים שנתקעו בעיר.

לאחר המלחמה, מינוי מעצמה זרה שתייצג מדינה אחרת הפך למנהג מקובל. במלחמות שלאחר מכן הרחיבו המעצמות הזרות את סמכויותיהן בהסכמת שני הצדדים בכל מקרה. במהלך מלחמת סין–יפן הראשונה בחרו שני הצדדים בארצות הברית כמעצמה המייצגת שלהם, וביססו את הרעיון של מנדט הדדי. במהלך מלחמת ארצות הברית–ספרד ביקשה ארצות הברית לראשונה בדיקה נייטרלית של שבויי המלחמה.

מכיוון שהמוסד לא הפך לרשמי באמנה כלשהי, התגלעו מחלוקות על הסמכויות והזכויות שלו. במהלך מלחמת הבורים השנייה, בחרה הממלכה המאוחדת בארצות הברית כנציגתה, אולם הבורים סירבו לקבל העברות כספים בריטיות דרך ארצות הברית. הולנד, ששימשה כנציגתם של הבורים, לא הצליחה מצידה להבטיח הסכם להחלפת שמות שבויי מלחמה. זמן קצר לאחר מכן, במלחמת רוסיה–יפן הסכימו שני הצדדים להעביר ביניהם רשימות של שמות השבויים, תוך שהם מסתייעים בצרפת כמעצמה מעניקת החסות של רוסיה ובארצות הברית כמעצמה מעניקת החסות של יפן. הנוהג של החלפת שמות שבויים הפך מאז לנוהג ולבסוף נכלל באמנת ז'נבה השלישית (1929).

מלחמות העולם

בתחילתה של מלחמת העולם הראשונה הייתה ארצות הברית בחירה פופולרית עבור המדינות שחפצו בשירותיה כנציגה. בשיא ייצגה ארצות הברית חמש מדינות במקביל: בריטניה, צרפת, אוסטרו-הונגריה, גרמניה והאימפריה העות'מאנית. בסך הכול בין השנים 1914 ו-1917 קיבלה ארצות הברית 54 מנדטים (מנדט אינו מייצג בהכרח מדינה) למעצמה מעניקת חסות. עם כניסתה של ארצות הברית למלחמה מצד בעלות הברית, הועברו מנדטים אלו למדינות נייטרליות קטנות יותר, ובהן הולנד, ספרד ושווייץ.

בתקופה שבין שתי מלחמות העולם פורסם רשמית תפקידה של מעצמה מעניקת חסות בהתאם לאמנת ז'נבה השלישית משנת 1929. סמכויותיה נקבעו כך שנציגיה הורשו לבדוק שבויי מלחמה, לראיינם באופן פרטי, לתקשר עמם בחופשיות ולהעביר ספרים לספריית הכלא בו הם שוהים. עם זאת, נדחתה הצעת הוועד הבינלאומי של הצלב האדום לשמש כאחראי על יישום האמנה.

גם בראשית מלחמת העולם השנייה הייתה ארצות הברית בחירה פופולרית עבור המדינות, והיא קיבלה 75 מנדטים מטעם בעלות הברית בין השנים 1939 עד 1941. עם זאת, היא כבר לא נתפסה כנייטרלית חסרת עניין במהלכי המלחמה, ולא נעשתה אף פנייה מצד מדינות הציר במטרה שארצות הברית תשמש כנציגתה. היקפה הגדול של המלחמה מנע גם משתי בחירות פופולריות נוספות במלחמת העולם הראשונה לשמש כנציגות. כך ספרד תחת הנהגת פרנסיסקו פרנקו נותרה נייטרלית עם נטייה למדינות הציר, והולנד נכבשה על ידי גרמניה. במקומן, שווייץ ושוודיה הפכו לפופולריות. שווייץ קיבלה 219 מנדטים מ-35 מדינות, וייצגה באופן לא רשמי עוד שמונה מדינות, ואילו שוודיה קיבלה 114 מנדטים מטעם 28 מדינות.

אמנת ז'נבה הרביעית משנת 1949 התייחסה לנזקים שנגרמו במהלך המלחמה. בעוד לפני המלחמה מינוי מעצמה זרה היה רשות, כעת הוא הפך לחובה. כן נקבעו תפקידי ההגנה על סמכויותיה כלפי אזרחים. המעצמה גם נדרשה למנות ממלאת מקום במקרה שאיבדה את מעמדה כצד נייטרלי.

המלחמה הקרה

היריבות בין ארצות הברית וברית המועצות במהלך המלחמה הקרה הובילה לשינויים במבנה הנוהג. ארצות הברית, שקיבלה למעלה מ-200 מנדטים כמעצמה זרה לפני 1945 כבר לא נתפסה כצד שלישי והצליחה לקבל אחד בלבד לאחריה. במקום זאת, ארצות הברית נדרשה למנות מעצמות זרות שייצגו את האינטרסים שלה עצמה תריסר פעמים מאז 1945. לעומת ארצות הברית, שווייץ ושוודיה שמרו על מעמדן כנייטרליות וסירבו להצטרף לכל ברית צבאית, ובכך נותרו פופולריות. מאז 1945 מחזיקה שווייץ ב-24 מנדטים בו-זמנית.

רעיון אגף האינטרסים נוסד לאחר הכרזת העצמאות של רודזיה, כאשר תשע מדינות אפריקאיות ניתקו את יחסיהן עם בריטניה עקב כך. המעצמות שייצגו את בריטניה הודיעו לאותן מדינות כי דיפלומטים בריטים מהווים חלק מהמשלחת הדיפלומטית שלהן. כתוצאה מכך, שמרו אותם הדיפלומטים על חסינותם ויכלו להישאר בשגרירות לשעבר שהועברו תחת אחריותה של המעצמה המייצגת. החידוש אומץ באופן נרחב לאחר מלחמת ששת הימים שהתרחשה מספר שנים אחר כך. מדינות ערב אפשרו לדיפלומטים אמריקאים להישאר בבירותיהן כאגף אינטרסים של המעצמה המייצגת, בעוד ישראל אישרה לדיפלומטים סובייטים לשמור על אגף אינטרסים בשגרירות פינלנד.

במהלך המלחמה הקרה התרחשו פעמים רבות מלחמות אזרחים שהעמידו את רעיון המעצמה מעניקת החסות בבעיה, לדוגמה במלחמת וייטנאם. מאחר שכל אחד מהצדדים טען שהוא הנציג הלגיטימי של המדינה, וסירב לקיים יחסים דיפלומטיים עם מדינות שהכירו בצד השני, הוחלט לפתור את הבעיה על ידי הוספת פרוטוקול (1977) I לאמנות ז'נבה, ובו נקבע כי על הלוחמים למנות את הוועד הבינלאומי של הצלב האדום כנציגם. כך הצלב האדום ניהל מגעים עם מדינות שתמכו בשני הצדדים מבלי שהם עצמם נדרשו לדון זה עם זה ישירות.

מעצמות מעניקות חסות כיום

מעצמה מעניקת חסות	מדינה מיוצגת	מדינה מארחת	הערות
קנדה קנדה	ישראל ישראל	קובה קובה	^[5]
קנדה קנדה	ישראל ישראל	ונצואלה ונצואלה	^[6]^[7]
צ'כיה צ'כיה	ארצות הברית ארצות הברית	סוריה סוריה	^[8]
יוון יוון	מצרים מצרים	קטר (מדינה) קטר	ראו גם: יחסי מצרים–קטר
איטליה איטליה	קנדה קנדה	איראן איראן	^[9]
עומאן עומאן	איראן איראן	קנדה קנדה	^[10]
פקיסטן פקיסטן	איראן איראן	ארצות הברית ארצות הברית	^[11]
רומניה רומניה	אוסטרליה אוסטרליה	סוריה סוריה	^[12]
רומניה רומניה	קנדה קנדה	סוריה סוריה	^[13]
רומניה רומניה	צרפת צרפת	סוריה סוריה	^[13]
רומניה רומניה	מולדובה מולדובה	סוריה סוריה	^[13]
ספרד ספרד	ונצואלה ונצואלה	ישראל ישראל	^[14]
שוודיה שוודיה	ארצות הברית ארצות הברית	קוריאה הצפונית קוריאה הצפונית	^[15]
שוודיה שוודיה	קנדה קנדה	קוריאה הצפונית קוריאה הצפונית	^[16]
שוודיה שוודיה	הממלכה המאוחדת הממלכה המאוחדת	איראן איראן	^[17]
טורקיה טורקיה	ונצואלה ונצואלה	ארצות הברית ארצות הברית	^[18]