הלכת דרעי-פנחסי

הִלְכַת דרעי-פנחסי היא תקדים, שנקבע בשני פסקי דין של בג"ץ שניתנו ב-8 בספטמבר 1993, בהרכב זהה של חמישה שופטים, ובהם קבע בג"ץ שהגשת כתב אישום נגד שר או סגן שר עשויה לחייב, בחלק מהמקרים, את פיטוריהם על ידי ראש הממשלה.

על פי ההלכה שנקבעה, סמכותו של ראש הממשלה לפטר שר וסגן שר מחייבת אותו לשקול כראוי את המשך כהונתם במקרה של הגשת כתב אישום, כולל את החשש לפגיעה באמון הציבור בממשלה. בחלק מהמקרים יהיה זה בלתי סביר לאפשר את המשך כהונת השר או סגן השר, ותחול חובה על ראש הממשלה לפטרם. השופטים קבעו כי אף שהחוק איננו פוסל מכהונת שר וסגן שר מי שהוגש נגדו כתב אישום, אין בכך שלילה של חובת ראש הממשלה לשקול את פיטוריהם בנסיבות העניין, ואף לחייבו לעשות כן אם הימנעות תהיה בלתי סבירה.

פסקי הדין עסקו בשני נושאי משרה: שר הפנים אריה דרעי וסגן שר הדתות רפאל פנחסי בממשלתו השנייה של יצחק רבין. בשני המקרים חייב בית המשפט את ראש הממשלה לפטר את נושאי המשרה שגובש נגדם כתב אישום, בין השאר בשל חומרת האישומים ושיקולים נוספים.

על תוצאתם של פסקי דין אלה, ופסקי דין נוספים שבאו בעקבותיהם, ציינה המשנה לנשיא בית המשפט העליון, מרים נאור: "נקודת המוצא לפסקי הדין אלה הייתה כי דיני הפסלות הסטטוטוריים אינם בגדר רשימה סגורה, וכי בנסיבות המתאימות גם מקרים החורגים מתנאי הפסלות הסטטוטוריים יחייבו את הפסקת כהונתו של נושא המשרה הציבורית."

פסק הדין בעניינו של השר אריה דרעי

נגד שר הפנים אריה דרעי הוגש לכנסת ב-2 באוגוסט 1993 כתב אישום בשלל עבירות, ובהן קבלת שוחד. בעקבות זאת כתב היועץ המשפטי לממשלה יוסף חריש לראש הממשלה יצחק רבין כי "החל משעה זו ועד תום בירור משפטו יהא זה בניגוד לעקרונות יסוד של משפט וממשל ואף לא יהא זה מן המידה כי מר דרעי יוסיף לכהן כשר בממשלה". בהמשך לכך הגישה התנועה למען איכות השלטון בישראל עתירה לבג"ץ בדרישה להפסקת כהונתו של השר דרעי.

עמדת ראש הממשלה, יצחק רבין, כפי שהוצגה לבג"ץ, הייתה שאין עליו חובה מכוח הדין להשתמש בסמכותו לפי סעיף 21א לחוק יסוד: הממשלה כדי להעביר את השר דרעי מתפקידו. ראש הממשלה סבר כי הסמכות להעביר שר מתפקידו נתונה לשיקול דעתו המוחלט של ראש הממשלה, ואין לחייבו להכריע כך או אחרת. טענה נוספת שהעלה רבין הייתה שהוא התחייב לשר דרעי שלא יעבירו מתפקידו טרם הגשת כתב האישום לבית המשפט (לאחר הסרת חסינותו), וכי הפרת הבטחה זו תפגע באמון הציבור יותר מאשר הימנעות מפיטורי השר. בין השאר ציין ראש הממשלה כי במקרה עבר המשיך לכהן בתפקידו השר אהרן אבוחצירא גם לאחר שהוגש נגדו כתב אישום, וכי היועץ המשפטי לממשלה לא הורה להפסיק את כהונתו.

בג"ץ, בהרכב של חמישה שופטים (מאיר שמגר, אהרן ברק, דב לוין, אליעזר גולדברג ואליהו מצא), פסק פה אחד שעל ראש הממשלה להעביר את השר דרעי מתפקידו, שכן בנסיבות העניין יש לייחס משקל מכריע לפגיעה באמון הציבור, וכל החלטה אחרת נפסלת מכוח עילת הסבירות. את הטענה הנובעת מהתחייבותו של רבין לדרעי דחו השופטים בשל הוראה מפורשת בחוק היסוד שמונעת התחייבות כזו. בלשונו של נשיא בית המשפט העליון, מאיר שמגר:

יש נסיבות שבהן הופכת הפעלת סמכות שבשיקול־דעת להפעלה שבחובה. אי־הפעלתה של הסמכות בנסיבות מעין אלה יכולה להיחשב כבלתי סבירה באופן היורד לשורשו של עניין. ... העבירות המיוחסות לשר דרעי הן מפליגות בחומרתן, ואי־הפעלת הסמכות להעבירו מתפקידו עולה כדי אי־סבירות קיצוני. ההישענות בעניין זה על התחייבות, הנוגדת את הוראותיו של סעיף 13א לחוק היסוד, אינה במקומה".

בעקבות קביעה זו התפטר דרעי מתפקיד שר הפנים.

פסק הדין בעניינו של סגן השר רפאל פנחסי

חבר הכנסת רפאל פנחסי כיהן כסגן שר הדתות והוגש נגדו כתב אישום באשמת רישום כוזב במסמכי תאגיד וניסיון לקבלת דבר במרמה, עקב העברת כספים שלא כדין לפעילי ש"ס במערכת הבחירות. עמותת אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות עתרה לבג"ץ נגד ראש הממשלה, על שאינו עושה שימוש בסמכות הנתונה לו לפי סעיף 36א לחוק־יסוד: הממשלה להעביר סגן שר מכהונתו. עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה הייתה שיש לקבל עתירה זו.

עמדת ראש הממשלה הייתה שאין עליו כל חובה להשתמש בסמכותו לפי סעיף 36א לחוק יסוד: הממשלה ולהעביר את סגן השר פנחסי מתפקידו. הטעם לכך נעוץ בעובדה שחוק יסוד: הממשלה אינו מסדיר את עניין השעייתם של שרים וסגני שרים או העברתם מתפקידם עקב חשדות וחקירות או הרשעות בפלילים, בניגוד להסדרים המפורשים בחוק בנוגע לפקידים.

בג"ץ, בהרכב של חמישה שופטים (זהה לזה שפסק בעניינו של השר דרעי) פסק פה אחד שעל ראש הממשלה להעביר את סגן השר פנחסי מכהונתו. בפסק דינו ציין השופט ברק:

"הגענו למסקנה, כי בנסיבות העניין שלפנינו אין מנוס מהפסקת כהונתו של סגן השר פנחסי. אין להסיק מפסק־דיננו זה, כי בכל מקרה שבו ממלא חבר־כנסת תפקיד ברשות המבצעת (שר, סגן שר) ומוגש בעניינו כתב אישום לכנסת לשם נטילת חסינות, יש להפסיק את כהונתו ברשות המבצעת. כפי שציינו, הכול תלוי באיזון הראוי בין השיקולים השונים שיש לקחתם בחשבון. עשויות להיות נסיבות שבהן עצם קיום החקירה מצדיק סיום כהונה. עשויות להיות נסיבות שבהן גם הרשעה אינה מצדיקה סיום כהונה. לעניין זה, סעיף האישום בתור שכזה אינו מכריע. מכריעות הנסיבות של ביצוע העבירה ושאר נסיבות המקרה. אכן, חומרתו של המקרה שלפנינו מתבטאת באופיין המיוחד של העבירות המיוחסות לסגן השר פנחסי. סגן השר פנחסי מופקד - על־פי הסמכתו של שר הדתות ובאישור הממשלה - על משרד ממשלתי. עליו להבטיח מינהל תקין וטוהר שירות. עליו לדווח לגורמי ממשלה שונים, לרבות למבקר המדינה. בנסיבות אלה, אישום בגין הצהרה כוזבת בכוונה לרמות את מבקר המדינה יש בו משמעות כה חמורה לגבי נושא משרה כה גבוהה בשירות המדינה, עד כי אין מנוס מהפסקת כהונתו כבר בשלב זה."

החלפת חוק יסוד: הממשלה

בחוק יסוד: הממשלה, כפי שהיה בתוקף בעת הדיון בעניינם של דרעי ופנחסי, נקבעה סמכותו של ראש הממשלה לפטר שר וסגן שר, אך לא נקבעו מצבים המחייבים הפסקת כהונה של שר וסגן שר. במרץ 2001 הוחלף חוק יסוד: הממשלה ונקבע בו שכהונתם של שר וסגן שר תפקע ביום שבו הורשעו בבית משפט בעבירה שיש עמה קלון (סעיף זה אינו חל על ראש הממשלה).

היו שראו בתיקון חוק היסוד ביטוי לרצונו של המחוקק לשנות את הלכת דרעי-פנחסי ולהעדיף את חזקת החפות על פניה, אך בית המשפט העליון ציין במספר אמרות אגב כי ההלכה לא התבטלה, שכן קביעה בחקיקה של תנאי הפוסל אדם מכהונה ציבורית אין פירושו שאין מקום לשיקול דעת בעניין פסילה כאשר לא מתקיים תנאי זה.

כך נאמר בפסק דינה של השופטת איילה פרוקצ'יה:

התפיסה לפיה יש לראות ברשימת פסלויות לכהונה של נבחר ציבור, המפורטת בדבר חקיקה, משום רשימה סגורה שאין בלתה, לא נתקבלה בהלכה הפסוקה. בשורה של פסקי דין בהקשרים שונים נקבע, כי עילות פסילה לכהונה של נבחרי ציבור, המפורטות במעשי חקיקה, אינן ממצות, ועשויים להתקיים תנאים ונסיבות, החורגים מעילות הפסילה הסטטוטוריות, שבהתקיימם, המשך כהונתו של נבחר ציבור בתפקידו הנבחר עשוי לעמוד בסתירה לעקרונות המשפט הציבורי, ולחייב את סיום כהונתו. פסילת אדם לכהונה מכח עילות כלליות של המשפט הציבורי עשויה להישען על עקרונות הסבירות, ההגינות, וחובת ההגנה על אמון הציבור בנבחריו. עקרונות אלה עשויים להצדיק במקרים ספציפיים הפסקת כהונתו של נבחר ציבור, הנאשם בפלילים, גם אם טרם הורשע, ובטרם נקבע כי העבירה שעבר נגועה בקלון.

חזרה על עיקרון זה המשנה לנשיא בית המשפט העליון, מרים נאור: "נקודת המוצא לפסקי הדין אלה הייתה כי דיני הפסלות הסטטוטוריים אינם בגדר רשימה סגורה, וכי בנסיבות המתאימות גם מקרים החורגים מתנאי הפסלות הסטטוטוריים יחייבו את הפסקת כהונתו של נושא המשרה הציבורית."

השפעה

בנוסף להפסקת כהונתם של השר דרעי וסגן השר פנחסי, התקדים שנוצר בפסקי דין אלה הוביל להפסקת כהונתם של אישי ציבור נוספים, לעיתים בעקבות פסק דין שחייב לכך, ולעיתים ללא שעניין כהונתם הובא לבית המשפט.

• באפריל 2011 המליצה המשטרה להעמיד לדין את ראש עיריית רמת גן, צבי בר, באשמת לקיחת שוחד, הלבנת הון, זיוף, מרמה והפרת אמונים. על-פי החשדות, בר לקח שוחד מיזמים ובעלי עניין בעיר רמת-גן, ובתמורה קידם את ענייניהם בפרויקטים נדל"ניים בעיר. בינואר 2013 הוגש כתב אישום נגד בר. בעקבות הגשת כתב האישום, התפטר בר מכל תפקידיו ברשויות התכנון, ועדת המשנה וכן הוועדה המחוזית. בשנת 2011 הוגשה עתירה לבג"ץ בדרישה להשעיית בר מתפקיד ראש העיר, אולם בר סירב להתפטר ומועצת העירייה גיבתה אותו. בג"ץ ביקש משר הפנים, גדעון סער, להודיע אם בכוונתו להדיח את בר ותשובת היועץ המשפטי לממשלה הייתה שהגם שלא ראוי שבר ימשיך בתפקידו, לא ניתן להדיח את בר בזמן כה סמוך לבחירות לראשות עיריית רמת גן. בעקבות זאת, הוציא בג"ץ צו על תנאי נגד בר ומועצת עיריית רמת גן בדרישה שינמקו מדוע בר לא יודח. ב-14 ביולי 2013 הודיע בר כי לא יתמודד בבחירות לראשות העיר באוקטובר 2013.
• במאי 2013 הוגש נגד ראש עיריית רמת השרון, יצחק רוכברגר, כתב אישום בעבירות של רישום כוזב במסמכי תאגיד ומרמה והפרת אמונים בתאגיד. בעקבות הגשת כתב האישום הורה בג"ץ להפסיק את כהונתו כראש העירייה, אך התיר לו להתמודד בבחירות לראשות העירייה. בבחירות אלה נבחר רוכברגר לתקופת כהונה שלישית בראשות עיריית רמת השרון, אולם זמן קצר לאחר הבחירות הודיע על נבצרות מתפקידו עד לסיום משפטו בבית משפט השלום. פסק הדין עסק גם בראש עיריית נצרת עילית, שמעון גפסו, שנגדו הוגש כתב אישום באשמת שוחד, וגם לגביו הורה בג"ץ להפסיק את כהונתו כראש העירייה, אך התיר לו להתמודד בבחירות לראשות העירייה. בבחירות אלה נבחר גפסו לתקופת כהונה שנייה בראשות עיריית נצרת עילית.
• ב-14 באוגוסט 2019 הודיע היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, על החלטתו להגיש כתב אישום נגד שר העבודה והרווחה חיים כץ בעבירות של מרמה והפרת אמונים. בעקבות החלטה זו התפטר כץ מהממשלה, וציין שהחלטת היועץ המשפטי לממשלה גורמת לו עוול רב.

במקרים אחדים שבהם הוגשו עתירות המסתמכות על הלכת דרעי-פנחסי נדחו העתירות, ובכך חודדו גבולותיה של הלכת דרעי-פנחסי:

• עתירה של התנועה למען איכות השלטון בישראל להעביר מתפקידו את שר המשפטים, צחי הנגבי, עקב התנהגותו בפרשת בר-און חברון נדחתה בבג"ץ, לאחר שנקבע שהתנהגותו חרגה מן הנורמה של התנהגות תקינה, אך לא עלתה כדי מעורבות בפלילים, ולכן החלטת ראש הממשלה, בנימין נתניהו, שלא לפטרו מצויה במתחם הסבירות. בלשונו של השופט יצחק זמיר: "בעולם הזה, ועד שיבוא המשיח, רבב שדבק בשר אינו מספיק כדי שראש הממשלה יהיה חייב, מבחינה משפטית, להעביר את השר מכהונתו".
• עתירה נוספת של התנועה למען איכות השלטון בישראל למניעת מינויו של צחי הנגבי למשרת השר לביטחון הפנים, עקב התנהגותו בפרשת בר-און חברון ובשלוש פרשיות נוספות, נדחתה בבג"ץ, בהתאם לעיקרון שנקבע בפסק הדין הקודם בעניינו של צחי הנגבי.
• בעקבות אסון השרפה בכרמל שבו נספו 44 בני אדם, הוגשו עתירות אחדות לפיטורי שר הפנים אלי ישי ושר האוצר יובל שטייניץ. העותרים התבססו על הלכת דרעי-פנחסי, וציינו: "כשם שמעשיהם של דרעי ופנחסי היוו חריגה מהנורמה הפלילית – כך גם מעשיהם ומחדליהם של שרי הפנים והאוצר מהווים חריגה מהנורמה המינהלית-מקצועית המחייבת אותם כשרים." בג"ץ דחה את העתירות, ונימק:

"בענייננו, להבדיל מהפרשות שאליהן התייחסנו לעיל, אין מדובר בחשדות למעשים פליליים, ואין אף כל טענה לליקוי ערכי או פסול מוסרי שנפל בהתנהלות השרים. טענותיהם של העותרים מתייחסות לביקורת על תפקודם של השרים, ולקביעות בדו"ח מבקר המדינה בעניין אחריותם למחדלים. להשקפתי, לא ניתן לגזור גזירה שווה מפסיקתו של בית משפט זה ביחס לחובת הפעלת הסמכות ביחס לשר שהוגש נגדו כתב-אישום, למצב שבו שר נושא באחריות למחדלים בתחום המקצועי של הפעלת סמכותו. זאת, משום שההחלטה אם להעביר שר מכהונתו מטעמים מקצועיים – גם אם נניח כי הוא כשל בתפקידו – ניצבת בלב סמכותו של ראש הממשלה כחלק מהפררוגטיבה שלו בניהול הממשלה."

• בעקבות פתיחת חקירת משטרה נגד סגנית השר פאינה קירשנבאום בחשד לעבירות שוחד, מרמה והפרת אמונים, התנועה למען איכות השלטון בישראל עתרה לבג"ץ בדרישה לפטרה, בין השאר תוך הסתמכות על הלכת דרעי-פנחסי. בג"ץ דחה את העתירה, ובנימוקיו ציין, בין השאר, כי "החקירה בעניינה של ח"כ פאינה קירשנבאום עודנה מתנהלת וטרם גובשה כל המלצה על הגשת כתב אישום."

דיון ציבורי

פרופ' רות גביזון מתחה ביקורת על הלכת דרעי-פנחסי, בה היא ראתה "צעד דרמטי נוסף בכיוון של הכפפת המערכת השלטונית-פוליטית לביקורת שיפוטית" ו"התפרצות למקום שלבית המשפט אסור היה להתפרץ אליו". אף שגביזון הסכימה כי "טוב לחברה ואף לממשלה כי לא יהיו שרים וסגני שרים שיש נגדם אישומים פליליים חמורים", היא סברה שהיה לבית המשפט להניח את הנושא למשפט הציבור. היא הביעה את חששה כי "מצב זה יכול להיות פתח מדאיג להמשך התהליך של איבוד ההבחנה בין שאלות משפטיות, שראוי כי בית המשפט יכריע בהן, ושאלות שיש להכריע בהן במוקדי החלטות אחרים".

גם פרופ' דניאל פרידמן סבר כי בית המשפט שגה כשהורה לפטר את דרעי ופנחסי. לפי פרידמן, ההחלטה נבעה מרצונו של בית המשפט "לעסוק בעניינים פוליטיים, להשליט את רצונו ואת הנורמות הראויות בעיניו, ואף לחוקק לשם כך את החוקים שייראו לו". לדבריו, אף שההחלטה ביקשה לשמור על אמון הציבור בשלטון, אין כל ביסוס עובדתי לכך שפיטורי השניים תרמו לאמון זה, וייתכן כי הוא דווקא נפגע בגללו.

לעומתם פרופ' מרדכי קרמניצר סבור שהלכת דרעי-פנחסי יצרה נורמה נאותה, שראוי להחילה, מקל וחומר, גם על ראש ממשלה בממשלת מעבר.

קישורים חיצוניים

• ענת יורובסקי, ‏בג"צ יחליט?, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 22 במרץ 2019

הערות שוליים

הערך באדיבות ויקיפדיה העברית, קרדיט,
רשימת התורמים
רישיון cc-by-sa 3.0

שגיאות פרמטריות בתבנית:מיון ויקיפדיה
שימוש בפרמטרים מיושנים [ דרגה ] הלכת דרעי-פנחסי26942875