שר בלי תיק

שר בלי תיק הוא שר בממשלה שאינו עומד בראש משרד ממשלתי כלשהו, אך יכול להיות ממונה על טיפול בנושאים מוגדרים (כגון ענייני מיעוטים, שירותים חשאיים וכדומה). ככל שר, זכאי גם שר בלי תיק להשתתף בישיבות הממשלה וקולו נספר בהצבעות כקול שווה לזה של יתר השרים. הוא נהנה גם משכר דומה ומנהג וליווי צמוד.

לרוב מינוי שר בלי תיק מתבצע על מנת שראש הממשלה יוכל לקיים קואליציה רחבה המאפשרת משילות והפחתת לחצים ושסעים. במדינות שונות מוסד שר בלי תיק משמש לפתרון סוגיות שונות, לדוגמה בהולנד, אחד השיקולים העומדים בבסיס צירופם לממשלה של שרים ללא תיק הוא הצורך ביצירת איזונים פוליטיים בין המפלגות השונות המרכיבות את הקואליציה. ואולם בכמה מדינות ישנם גם תפקידים לשרים ללא תיק להקלת העומס על המשרדים הרשמיים לנושאים פחות חשובים.

ישנם מודלים תאורטיים שבעזרתם ניתן לעמוד על ההיגיון העומד מאחורי מינוי שר בלי תיק דוגמת הדמוקרטיה ההסדרית של החוקר ארנד ליפהרט. עם זאת, מינויים של שרים בלי תיק סופגים בדרך כלל ביקורת ציבורית רבה, בטענה לבזבוז כספי ציבור למימון תפקידים מיותרים.

שרים בלי תיק בעולם

במדינות שבהן אין ממשל המבוסס על קואליציה, דוגמת ארצות הברית, לרוב לא ימצא תפקיד שר בלי תיק משום שבמדינות מסוג זה הממשלה או הקבינט מתפקדים בעיקר כגוף מייעץ ועל כן אין טעם במינוי שר בלי תיק שלגביו הוא מייעץ.

קנדה - התואר שר בלי תיק בא לידי שימוש לסירוגין בממשלה הקנדית, בעת האחרונה התואר לרוב מובא בקונוטציה שלילית. האחרון שמונה לשר בלי תיק בקנדה הוא גליס לאמונטאג' בשנת 1978 וגם הוא בסופו של דבר קודם להיות השר הממונה על הדואר.
אירלנד - אין ממש מוסד "שר" כפי שיש בישראל, אבל יש חברי ממשלה שאינם אחראים על נושא מסוים ולמעשה הם בפועל שר בלי תיק. המעמד המדובר הוא בשימוש לעיתים נדירות מאוד, ובפועל כשמינו מישהו לתפקיד שכזה, המינוי היה לפרק זמן קצר ובמקביל השר היה אחראי על מחלקת המדינה. בין השנים 1922 ל-1977 (הפעם האחרונה בה מונה שר בלי תיק באירלנד) מונו סך הכל 5 אנשים לתפקיד זה.
גרמניה - בין השנים 1936 ל-1945 כיהנו בתפקיד שר בלי תיק שני שרים, החל מ-1949 יש תפקיד קבוע של שר בלי תיק בבונדסטאג הגרמני. תפקיד זה נקרא "שר למשימות מיוחדות" (Bundesminister für besondere Aufgaben). השר בלי תיק הנ"ל הוא חבר בפדרציה הממשלתית אך אינו אחראי על מנהל פדרלי. חלק מנושאי התפקיד היו מקבילים לשל ראש הסגל של הקנצלר של הממשל הפדרטיבי.
נורווגיה - שר בלי תיק הוא שר שאינו ראש של משרד מסוים אבל יש לו את הסמכויות והחובות המוטלות על שר. השר אחראי על תחום ספציפי במשרד של שר אחר בממשלה הנורווגית, השר לתיאום ושת"פ בפיתוח לעולם היה שר בלי תיק.
סרביה - בין השנים 2007–2008 היה מינוי אחד לשר בלי תיק שהיה אחראי בפועל על תוכניות ההשקעה והפיתוח הלאומיים.
בממלכה המאוחדת תפקיד שר בלי תיק (Minister without portfolio) הוא תפקיד מקובל המאפשר יצירת איזונים בין המפלגות השונות. לרוב התפקיד הוא תפקיד בקבינט, ומטרת המינוי לאפשר לשרים להשתתף בישיבות קבינט שבלי מינוי זה הם לא יכלו להיכנס אליהן. בדרך כלל ימונה רק שר אחד בלי תיק בכל ממשלה.
הרשות הפלסטינית - חלק מהממשלות כלל תפקיד שר בלי תיק שעליו הוטלו מטלות ספציפיות. למשל אחמד מג'דלאני היה שר בלי תיק האחראי על הטיפול בגדר ההפרדה.

שרים בלי תיק בישראל

תפקידים וזכויות

בתיקון לחוק יסוד: הממשלה, שנכנס לתוקף החל מהבחירות לכנסת העשרים,^[1] נשללה האפשרות למנות שר בלי תיק. תיקון זה בוטל, משיקולים קואליציוניים, פחות מחודשיים לאחר שנכנס לתוקף.^[2]

אלה מאפייני המשרה:

תפקיד: לשר בלי תיק אין תפקיד מוגדר, אך הוא יכול להיות מופקד על נושא מסוים, למשל השר המקשר בין הממשלה לכנסת, אחראי על תיאום עניינים חברתיים, או השר המופקד על ענייני ירושלים.^[3] בהתאם לקביעה של היועץ המשפטי לממשלה משנת 2003, לא ניתן להעביר תחומי פעולה לאחריותו של שר בלי תיק. אם רצתה הממשלה למנות את השר להיות אחראי על "תחום פעולה", חייב היה הוא להיות במסגרת משרד קיים. לדוגמה, שר בלי תיק שמונה לעזרת שר האוצר, נקרא "שר במשרד האוצר", כך היה למשל מאיר שטרית.
משכורת שנתית ומענקים: שר בלי תיק זכאי למשכורת של שר, רכב שר משודרג, אבטחה צמודה ו-8 עובדי משרד.
הגבלות למספר עוזרים: על פי התקשי"ר מותר לשר בלי תיק למנות 6 עוזרים לכל היותר, העוזרים יכולים לכלול מזכיר, יועץ, כותב נאומים, דובר ונהג במשרת אמון.

מבט השוואתי

ניתן לראות כי אמנם מספר השרים כמעט הכפיל עצמו לאורך ממשלות ישראל, אך מספר השרים בלי תיק נשאר יחסית קבוע ובעל קו רגרסיה מתון. המצב שבו מספר השרים שווה למספר המשרדים הביצועיים הוא נדיר. בפועל, שני מצבים שכיחים יותר: מצב שבו מספר המשרדים גדול יותר ממספר השרים (כפי שהיה בממשלות הראשונות ובממשלת נתניהו), ומצב שבו מספר השרים עולה על מספר המשרדים הביצועיים.

המצב בו אין הלימה בין מספר המשרדים (התיקים) לבין מספר השרים אינו תופעה ישראלית ייחודית ונובע מהמשטר הפרלמנטרי הרב-מפלגתי ומהאילוצים הקואליציוניים. מבט על סוגי משטר שונים ועל תצורות ממשלה אחרות מלמד כי גם במשטרים מסוגים שונים עשוי להיווצר מצב בו ישנו שר בלי תיק, או שר בלי תיק האמון על נושא מסוים. לדוגמה, בארצות הברית בה יש משטר נשיאותי (השרים, המכונים מזכירים, הם אנשי מקצוע הממונים ישירות על ידי הנשיא ללא שיקולים קואליציוניים) היינו מצפים כי תהיה יציבות רבה יותר של מבנה הממשלה ביחס למשטרים פרלמנטריים. אבל מבט על ארצות הברית חושף כי הדבר אינו כן. אמנם מבנה משרדי הממשלה יציב יחסית, אך לעיתים ובהתאם לנסיבות היסטוריות עשויים לחול שינויים. בממשל רייגן עדיין היו רק 13 משרדי ממשלה, אך בתום תקופת כהונתו הוא פעל להוספת "המשרד לענייני יוצאי צבא", אשר התווסף כחלק מממשל ג’ורג’ בוש האב. בממשל קלינטון שודרג מעמדם של ראשי שתי רשויות לחברי קבינט (הממונה על המסחר וראש מחלקת המנהל והתקציב).

חוסר הלימה בין מספר השרים לבין מספר התיקים קיים במשטרים פרלמנטריים נוספים, בקנדה למשל, שבה ממשלה של מפלגה אחת בעלת רוב פרלמנטרי שולטת בדרך כלל, מספר השרים בממשלה נע מאז 1980 בין 22 ל-30. באוסטרליה, מספר השרים בממשלה נע בין 13 ל-20. בניו זילנד עד 1996 הייתה נהוגה בה שיטת בחירות רובית, אשר הביאה למערכת דו-מפלגתית ולממשלות של מפלגה יחידה בעלת רוב פרלמנטרי. מספר השרים בממשלה נע בין 18 ל-23. ב-1996 הופעלה לראשונה שיטת בחירות חדשה ויחסית, שבעקבותיה נוצרה מערכת רב-מפלגתית וצורך בממשלות קואליציוניות. אולם למרות המעבר מממשלה של מפלגה אחת לממשלות קואליציוניות, מספר המשרדים לא עלה ולא השתנה באורח מובהק. בהולנד, גודל הממשלה יציב למרות הקואליציות: מאז 1959, מספר השרים לא ירד מ-13 ולא עלה על 16. באירלנד (אשר גם בה לרוב ממשלות קואליציוניות) מספר השרים עומד מאז 1961 ללא שינוי על 15.

ביקורת בישראל

עיקרי הביקורת הנשמעת בתקשורת מתמקדת בגודל הממשלה, כלומר במספר השרים, ובעיקר בנושאי התואר "שר בלי תיק". תפקיד זה הופיע כבר בממשלה השלישית, ומאז היה בשימוש ברוב ממשלות ישראל. הביקורת מתרכזת לרוב סביב העלות התקציבית הגבוהה ובהיעדר תוכן בתפקיד. עם זאת יש לזכור כי במשטר פרלמנטרי רב-מפלגתי חלוקת משרות שר, אפילו ללא תיק ביצועי, היא אחת מהתשואות הקואליציונית המקובלות ביותר ולא פעם היא חיונית כמנגנון של איזון בין-מפלגתי. אף על פי שאינו ממונה על משרד ביצועי, השר בלי תיק הוא חבר מלא בממשלה, בעל קול שווה לשאר עמיתיו השרים. הבעיה מתחילה כאשר מספר השרים ללא תיק חורג מעבר למספרים המקובלים בממשלות קודמות, כפי שקרה בממשלת האחדות הראשונה של יצחק שמיר (שבעה שרים ללא תיק) ובממשלה הראשונה של שרון (שישה שרים ללא תיק). וכן בממשלת גולדה (6). המצדדים טוענים, כי השר בלי תיק הוא בדרך כלל חבר כנסת ועלותו התקציבית לא שונה מהותית בעקבות מינויו לשר, וכן כי קולו בממשלה חשוב לאיזון הצבעות.

שרים בלי תיק בממשלות ישראל

ממשלה	שם	תמונה	מפלגה	תחילת כהונה	סיום כהונה
הממשלה ה-3	פרץ נפתלי	‏	מפא"י	8 באוקטובר 1951	25 ביוני 1952
	פנחס לבון			17 באוגוסט 1952	24 בדצמבר 1952
	אליעזר קפלן			25 ביוני 1952	13 ביולי 1952 (נפטר)
הממשלה ה-4	דב יוסף			24 בדצמבר 1952	15 ביוני 1953
הממשלה ה-4	פנחס לבון			24 בדצמבר 1952	26 בינואר 1954
הממשלה ה-5	זלמן ארן			26 בינואר 1954	29 ביוני 1955
הממשלה ה-7	פרץ נפתלי	‏		3 בנובמבר 1955	7 בינואר 1958
הממשלה ה-8	פרץ נפתלי	‏		7 בינואר 1958	25 בינואר 1959
הממשלה ה-9	אבא אבן			17 בדצמבר 1959	3 באוגוסט 1960
הממשלה ה-10	יוסף אלמוגי		מפא"י, רפ"י	2 בנובמבר 1961	30 באוקטובר 1962
הממשלה ה-11	עקיבא גוברין		מפא"י	1 בדצמבר 1963	22 בדצמבר 1964
הממשלה ה-13	ישראל גלילי		המערך, העבודה	12 בינואר 1966	5 ביוני 1967
	מנחם בגין	‏	גח"ל	5 ביוני 1967	17 במרץ 1969
	יוסף ספיר		גח"ל	5 ביוני 1967	17 במרץ 1969
	פנחס ספיר		המערך, העבודה	5 באוגוסט 1968	17 במרץ 1969
הממשלה ה-14	מנחם בגין		גח"ל	17 במרץ 1969	15 בדצמבר 1969
	ישראל גלילי		המערך, העבודה	17 במרץ 1969	15 בדצמבר 1969
	יוסף ספיר		גח"ל	17 במרץ 1969	15 בדצמבר 1969
	פנחס ספיר		המערך, העבודה	17 במרץ 1969	15 בדצמבר 1969
הממשלה ה-15	שמעון פרס		המערך	15 בדצמבר 1969	22 בדצמבר 1969
	ישראל ברזילי		מפ"ם	15 בדצמבר 1969	12 ביוני 1970
	ויקטור שם-טוב		לא היה ח"כ	15 בדצמבר 1969	27 ביולי 1970
	מנחם בגין		גח"ל	15 בדצמבר 1969	6 באוגוסט 1970
	אריה דולצ'ין		לא היה ח"כ	15 בדצמבר 1969	6 באוגוסט 1970
	ישראל גלילי	‏	המערך	15 בדצמבר 1969	10 במרץ 1974
הממשלה ה-16	ישראל גלילי	‏	המערך	10 במרץ 1974	3 ביוני 1974
הממשלה ה-16	גדעון האוזנר		ליברלים עצמאיים	10 במרץ 1974	3 ביוני 1974
הממשלה ה-17	שולמית אלוני		רצ, יעד	3 ביוני 1974	6 בנובמבר 1974
	ישראל גלילי		המערך	3 ביוני 1974	20 ביוני 1977)
	גדעון האוזנר		ליברלים עצמאיים	3 ביוני 1974	20 ביוני 1977
הממשלה ה-18	חיים לנדאו		לא היה ח"כ	10 בינואר 1978	15 בינואר 1979
הממשלה ה-18	משה נסים		הליכוד	10 בינואר 1978	13 באוגוסט 1980
הממשלה ה-19	יצחק מודעי		הליכוד	5 באוגוסט 1981	19 באוקטובר 1982
	מרדכי בן-פורת		תל"ם, תנועה להתחדשות ציונית חברתית	5 ביולי 1982	10 באוקטובר 1983
	אריאל שרון		הליכוד	14 בפברואר 1983	10 באוקטובר 1983
	שרה דורון		הליכוד	5 ביולי 1983	10 באוקטובר 1983
הממשלה ה-20	מרדכי בן-פורת		תל"ם, תנועה להתחדשות ציונית חברתית	10 באוקטובר 1983	31 בינואר 1984
	שרה דורון		הליכוד	10 באוקטובר 1983	13 בספטמבר 1984
	אריאל שרון		הליכוד	10 באוקטובר 1983	13 בספטמבר 1984
הממשלה ה-21	יצחק חיים פרץ		ש"ס	13 בספטמבר 1984	18 בדצמבר 1984
	יוסף בורג		מפד"ל	13 בספטמבר 1984	23 בדצמבר 1984
	משה ארנס		הליכוד	13 בספטמבר 1984	20 באוקטובר 1986
	יגאל הורביץ		אומץ, הליכוד	13 בספטמבר 1984	20 באוקטובר 1986
	עזר ויצמן		יחד, המערך	13 בספטמבר 1984	20 באוקטובר 1986
	יוסף שפירא		לא היה ח"כ	13 בספטמבר 1984	20 באוקטובר 1986
הממשלה ה-22	יגאל הורביץ		הליכוד	20 באוקטובר 1986	22 בדצמבר 1988
	עזר ויצמן		יחד, המערך	20 באוקטובר 1986	22 בדצמבר 1988
	יצחק מודעי		הליכוד	20 באוקטובר 1986	22 בדצמבר 1988
	יוסף שפירא		לא היה ח"כ	20 באוקטובר 1986	22 בדצמבר 1988
	יצחק חיים פרץ		ש"ס	25 במאי 1987	22 בדצמבר 1988
	משה ארנס		הליכוד	18 באפריל 1988	4 בספטמבר 1987
	מרדכי גור		המערך	18 באפריל 1988	22 בדצמבר 1988
הממשלה ה-23	רפאל אדרי		המערך, העבודה	22 בדצמבר 1988	7 במרץ 1990
	משה נסים		הליכוד	22 בדצמבר 1988	7 במרץ 1990
	מרדכי גור		המערך, העבודה	22 בדצמבר 1988	15 במרץ 1990
	אהוד אולמרט		הליכוד	22 בדצמבר 1988	11 ביוני 1990
	אבנר-חי שאקי		מפד"ל	27 בדצמבר 1988	11 ביוני 1990
	דוד מגן		הליכוד	7 במרץ 1990	11 ביוני 1990
הממשלה ה-24	רחבעם זאבי		מולדת	5 בפברואר 1991	21 בינואר 1992
הממשלה ה-25	שולמית אלוני		מרצ	11 במאי 1993	7 ביוני 1993
הממשלה ה-25	אריה דרעי		ש"ס	11 במאי 1993	7 ביוני 1993
הממשלה ה-26	יהודה עמיטל		לא היה ח"כ	22 בנובמבר 1995	18 ביוני 1996
הממשלה ה-27	שאול עמור		הליכוד, הליכוד-גשר-צומת	20 בינואר 1999	6 ביולי 1999
הממשלה ה-29	סאלח טריף		ישראל אחת, עבודה-מימד	7 במרץ 2001	29 בינואר 2002
	שמואל אביטל		לא היה ח"כ	7 במרץ 2001	22 בפברואר 2002
	דני נוה		הליכוד	7 במרץ 2001	18 בפברואר 2002
	דן מרידור		מפלגת המרכז	7 במרץ 2001	28 בפברואר 2002
	רענן כהן	קובץ:תמונה רענן כהן.jpg	ישראל אחת, עבודה-מימד	7 במרץ 2001	18 באוגוסט 2002
	ציפי לבני		הליכוד	7 במרץ 2001	17 בדצמבר 2002
	דוד לוי		ישראל אחת, גשר	8 באפריל 2002	30 ביולי 2002
	אפי איתם		לא היה ח"כ	8 באפריל 2002	18 בספטמבר 2002
	יצחק לוי		מפד"ל, ציונות דתית לאומית מתחדשת	8 באפריל 2002	18 בספטמבר 2002
	עוזי לנדאו		הליכוד	28 בפברואר 2003	18 באוקטובר 2004
הממשלה ה-30	חיים רמון		העבודה-מימד-עם אחד	10 בינואר 2005	23 בנובמבר 2005
הממשלה ה-30	מאיר שטרית		הליכוד	28 בפברואר 2003	5 ביולי 2004
הממשלה ה-31	יעקב אדרי		קדימה	4 במאי 2006	4 ביולי 2007
	איתן כבל		עבודה-מימד, העבודה	4 במאי 2006	1 במאי 2007
	יצחק כהן		ש"ס	4 במאי 2006	14 בינואר 2008
	משולם נהרי		ש"ס	4 במאי 2006	31 במרץ 2009
	ראלב מג'אדלה		עבודה-מימד, העבודה	29 בינואר 2007	21 במרץ 2007
	רוחמה אברהם		קדימה	4 ביולי 2007	14 ביולי 2008
	עמי אילון		עבודה-מימד, העבודה	16 בספטמבר 2007	16 בדצמבר 2008
הממשלה ה-32	מיכאל איתן		הליכוד	31 במרץ 2009	18 במרץ 2013
	יוסי פלד			31 במרץ 2009	ספטמבר 2012
	בני בגין			31 במרץ 2009	18 במרץ 2013
	אבישי ברוורמן		העבודה	31 במרץ 2009	19 בינואר 2011
	משולם נהרי		ש"ס	31 במרץ 2009	18 במרץ 2013
	שאול מופז		קדימה	8 במאי 2012	8 ביולי 2012
הממשלה ה-34	אופיר אקוניס	‏	הליכוד	14 במאי 2015	2 בספטמבר 2015
	בני בגין			14 במאי 2015	1 ביוני 2015
	צחי הנגבי			30 במאי 2016	26 בדצמבר 2016
	איוב קרא			22 בינואר 2017	29 במאי 2017
הממשלה ה-35	צחי הנגבי			17 במאי 2020	2 באוגוסט 2020
הממשלה ה-35	משולם נהרי		ש"ס	14 באוקטובר 2020	17 בנובמבר 2020
הממשלה ה-36	אלי אבידר		ישראל ביתנו	25 ביולי 2021	24 בפברואר 2022
הממשלה ה-36	חמד עמאר		ישראל ביתנו	13 ביוני 2021	29 בדצמבר 2022
הממשלה ה-37
	מאיר פרוש^[4]		יהדות התורה	29 בדצמבר 2022	22 בינואר 2023
	גלית דיסטל-אטבריאן^[5]		הליכוד	29 בדצמבר 2022	17 בינואר 2023
	רון דרמר^[6]		לא היה ח"כ	29 בדצמבר 2022	27 בפברואר 2023
	מאי גולן^[7]		הליכוד	16 בינואר 2023	2 באפריל 2023
	בני גנץ		המחנה הממלכתי	12 באוקטובר 2023	מכהן
	גדעון סער		המחנה הממלכתי	12 באוקטובר 2023	מכהן
	גדי איזנקוט		המחנה הממלכתי	12 באוקטובר 2023	מכהן
	חילי טרופר		המחנה הממלכתי	12 באוקטובר 2023	מכהן
	יפעת שאשא-ביטון		המחנה הממלכתי	12 באוקטובר 2023	מכהנת